III SA/Wa 2449/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Długosz-Szyjko, Asesor WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Asesor WSA Jolanta Sokołowska (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia[...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] 2) określa, że decyzje, których nieważność stwierdzono nie podlegają wykonaniu w całości, 3) zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kwotę 144, 23 zł (sto czterdzieści cztery złote 23/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 29.06.2004r. A.B. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zobowiązań z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. We wniosku przedstawił okoliczności, w jakich doszło do powstania zaległości w zapłacie tych świadczeń oraz sytuację materialną i faktyczną jego i rodziny. Poinformował, że posiada on zatrudnienie, z którego uzyskuje dochód miesięczny w kwocie 2.230 zł netto, jego żona otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych w wysokości 450,20 zł netto, na rzecz niepełnosprawnej córki został przyznany zasiłek pielęgnacyjny w wysokości 144 zł, a na siedmioro dzieci zasiłek rodzinny w kwocie 403 zł, co razem daje kwotę 3.227,20 zł. Wyliczył, iż po uiszczeniu stałych opłat (czynsz, energia elektryczna, gaz) miesięcznie na jednego członka rodziny przypada kwota 294,45 zł, dziennie - 9,81 zł, z czego trzeba sfinansować wyżywienie, środki higieny, odzież, wydatki szkolne, leczenie dzieci. Dwoje dzieci wymaga leczenia alergii, córka po operacji kręgosłupa jest niepełnosprawna i przechodzi intensywną rehabilitację, przy czym wymaga stałej opieki osoby dorosłej. Oświadczył, że nie posiada żadnego majątku ruchomego i nieruchomego. Do wniosku dołączył szereg dokumentów potwierdzających przedstawioną sytuację. Decyzją z dnia [...].08.2004r. nr 53/2004 Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Przeworsku Inspektorat w P. odmówił umorzenia wnioskowanych należności. Powołując się na art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s.", § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365) oraz art. 17 ustawy z dnia 18 grudnia 2002r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 241, poz. 2074 ze zm.) stwierdził, że po rozważeniu okoliczności sprawy nie znalazł uzasadnienia do pozytywnego rozpatrzenia wniosku A.B. Uznał, iż podnoszone przez niego finansowe trudności nie mają stałego charakteru i nie są związane z brakiem stałego dochodu. Niezasadnym zatem byłoby czynienie z instytucji umorzenia powszechnie stosowanego środka prowadzącego do zwolnienia z zapłaty zaległości, szczególnie w stosunku do płatników nie podejmujących działań zmierzających do spłaty zadłużenia. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. B. powtórzył argumenty zawarte we wniosku o umorzenie zaległości. Dokonał szczegółowego wyliczenia wydatków rodziny, z uwzględnieniem wydatków związanych z nauką dzieci i wykazał, że na dzienne wyżywienie jednego członka rodziny pozostaje kwota 6 zł. Poinformował, że żona utraci prawo do zasiłku dla bezrobotnych w maju 2005r.. Decyzją z dnia [...].10.2004r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Stwierdził, że sytuacja finansowa zobowiązanego nie jest łatwa, ale nie daje podstaw do umorzenia należności. Płatnik osiąga wysokie dochody, a trudna sytuacja materialna charakteryzuje wiele rodzin zamieszkujących ten region, w związku z tym okoliczności przez niego przedstawiane nie są wyjątkowe. W skardze A.B. zarzucił zaskarżonej decyzji, iż narusza ona interes społeczny i prawny jego rodziny. Powtórzył argumenty podnoszone w toku postępowania prowadzonego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Jego zdaniem stanowisko ZUS jest niekonsekwentne, ponieważ wypłaca on świadczenie dla członków rodziny ze względu na niskie dochody, a jednocześnie utrzymuje, że obciążenie znaczną kwotą nie będzie miało znaczenia dla pogorszenia warunków egzystencji. W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Tą samą wadą jest dotknięta decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P. z dnia [...].08.2004r. nr [...]. Decyzję wydaną w I instancji podpisał zastępca dyrektora Oddziału ZUS w P. Inspektorat w P., zaś w drugiej instancji decyzję wydał Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy pierwszy z nich nie był uprawniony do podpisania decyzji, drugi do jej wydania. Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ II instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "postanawiam utrzymać w mocy decyzję". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową. W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art.72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s. i art. 180 § 1 k.p.a.. Owo przekazanie winno mieć formę pisemnego umocowania dla danego pracownika. Jak już wyżej wspomniano, w rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w I instancji podpisał we własnym imieniu zastępca dyrektora Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w P. Inspektorat w P.. Z przytoczonych przepisów wynika, że nie jest on organem Zakładu, nie posiada więc prawa do podpisywania decyzji; może on podpisać decyzję z upoważnienia Prezesa, jeżeli posiada takowe upoważnienie. Z tego względu stwierdzić należy, iż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, bowiem naruszenie każdego rodzaju właściwości przy wydawaniu decyzji powoduje nieważność decyzji. W tym miejscu dodać trzeba, że pierwszo-instancyjna decyzja nie narusza przepisów o właściwości z powodu wydania jej przez terenową jednostkę organizacyjną, gdyż terenowe jednostki organizacyjne wchodząc w skład Zakładu nie stanowią odrębnej od Zakładu jednostki. Niezależnie od powyższego, w ocenie Sądu, decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy narusza właściwość instancyjną, stanowiącą jeden z elementów właściwości rzeczowej Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące regulacje prawne nie przyznają Zakładowi ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4. Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Według postanowień art. 83 ust. 4 u.s.u.s. od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu, jednak ta regulacja nie może prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej w I instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w I instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania. Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia, wniesionego od decyzji organu I instancji wydanej w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu w przedmiotowych sprawach nie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem, po pierwsze, od decyzji w sprawie o umorzenie należności wnosi się odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia jest organ administracji publicznej wyższego stopnia. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w I instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Kontrola ta obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione. Niemniej jednak ze względu na wadliwość zaskarżonej decyzji i ją poprzedzającej w jeszcze innym zakresie niż dotychczas omówiony, wydaje się konieczne wykazanie nieprawidłowości celem eliminacji tych samych oczywistych błędów w przyszłym postępowaniu. Otóż przede wszystkim obie te decyzje nie zawierają należytego uzasadnienia, co jest sprzeczne z art. 107 § 3 k.p.a.. Przytoczone w nich zostały przepisy stanowiące podstawę umorzenia należności, przy czym każdy z nich określa różne przesłanki, ale uzasadnienie odmowy umorzenia jest niezwykle enigmatyczne i w ogóle nie nawiązuje do spełnienia bądź też niespełnienia tych przesłanek. Z naruszeniem wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania uznano, że sytuacja finansowa A. B. nie daje podstaw do umorzenia należności. Nie wyjaśniono np. dlaczego przyjęto, że zapłata należności nie pozbawi zobowiązanego i jego licznej rodziny możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Wprawdzie decyzje w sprawie umorzenia należności z tytułu składek są decyzjami zbudowanymi na zasadzie uznania, które jest konstrukcją prawną pozwalającą na wybór konsekwencji prawnych powstałej sytuacji, do której odnosi się hipoteza normy prawnej, ale owo uznanie nie może być utożsamiane z dowolnością orzekania. Dysponowanie prawem do umorzenia należności jest ograniczone kierunkowymi dyrektywami wyboru zawartymi w przepisach regulujących tę materię. W każdym przypadku należy więc rozważyć sytuację osoby wnoszącej o umorzenie należności, zrelatywizować ją z obowiązującymi przepisami, a w razie odmowy umorzenia należności decyzję uzasadnić zgodnie z zasadą przekonywania. Poza tym przed wydaniem decyzji w wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku strony, wbrew dyspozycji art. 10 k.p.a., nie zapewniono stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów oraz zgłoszonych żądań, co czyni postępowanie wadliwym w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Mając na względzie powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowiono jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 wyżej wymienionej ustawy decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się wyroku.