II SA/Łd 331/04

Dnia 25 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Wiktor Jarzębowski, Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. i J.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. solidarnie na rzecz J. i P. małż. S. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II SA/Łd 331/04 U z a s a d n i e n i e Postanowieniem z dnia [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., nakazujące P.S. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych w budynku prawej oficyny na nieruchomości przy ul. A 223 w Ł. Prowadzone roboty polegały na: wymianie pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich, częściowej wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, ociepleniu ściany południowej, wyłożeniu ściany frontowej od strony ul. A kamieniem, z odtworzeniem boniowania, rekonstrukcji balkonu od strony ul. A, wymianie stolarki okiennej, wyłożeniu ścian od wewnątrz płytami gipsowo-kartonowymi oraz na wymianie posadzek. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji podniósł, iż zażalenie P.S. nie zasługuje na uwzględnienie. W szczególności chybiony jest zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Po stwierdzeniu w trakcie oględzin, że prowadzone są roboty budowlane oraz po wyjaśnieniu, iż właściwy organ architektoniczno-budowlany nie wdawał pozwolenia na ich prowadzenie, ani nie przyjął zgłoszenia zamiaru ich prowadzenia, należało wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Organ odwoławczy nie mógł uznać za słuszny zarzut zażalenia, iż inwestor dokonał przewidzianego prawem zgłoszenia. Skarżący mimo wezwania organu rozpatrującego zażalenie nie przedstawił wiarygodnych dowodów świadczących o dokonaniu zgłoszenia zamiaru wykonania przedmiotowych robót, zaś z zebranego materiału dowodowego wynika, że inwestor realizuje roboty budowlane samowolnie. Niezasadny jest również, zdaniem organu II instancji, zarzut, że postanowienie dotyczy robót zakończonych, gdyż w protokóle oględzin, podpisanym bez zastrzeżeń przez skarżącego, jednoznacznie stwierdzono, że roboty nie zostały zakończone. Poinformowano również inwestora o zakazie prowadzenia dalszych robót. Na postanowienie z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył P.S., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięcia. Podniósł, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie robót budowlanych, które nie zostały zakończone. Tymczasem, w chwili wydania postanowienia organu I instancji o wstrzymaniu robót budowlanych, roboty były zakończone, z wyjątkiem boniowania pod balkonem, remontu balkonu oraz wymiany okien w części dotyczącej I piętra. I te roboty budowlane, po oględzinach, nie były kontynuowane. Wobec powyższego zaskarżone postanowienie jest całkowicie bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., przytaczając argumenty podniesione już w zaskarżonym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie je poprzedzające nie mogą pozostać w obrocie prawnym. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) postanowienie podlega uchyleniu w całości lub w części, jeżeli sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem niniejszego postępowania i rozważań sądu jest legalność postanowienia z dnia [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., utrzymujące w mocy postanowienie z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.. Wymienione wyżej postanowienia, wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.), nakazywały inwestorowi wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich, częściowej wymianie instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, ociepleniu ściany południowej, wyłożeniu ściany frontowej od strony ul. A kamieniem, z odtworzeniem boniowania, rekonstrukcji balkonu od strony ul. A, wymianie stolarki okiennej, wyłożeniu ścian od wewnątrz płytami gipsowo-kartonowymi oraz na wymianie posadzek. Przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, obowiązujący w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, stanowi, iż w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Tak więc powołany wyżej art. 50 ust. 1 ma zastosowanie tylko do obiektów budowlanych będących w budowie bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o których mowa w art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1. Aby więc było możliwe wydanie postanowienia opartego na przepisie art. 50 ww. ustawy należało przede wszystkim ustalić, czy wstrzymanie dotyczy prowadzenia robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale nie będących budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 (vide wyrok NSA z dnia 28 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 1086/97, niepubl.). W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, jak również postanowienia organu I instancji, brak w tym zakresie jakiejkolwiek oceny, która pozwalałaby na stwierdzenie, czy przesłanki konieczne dla zastosowania przepisu art. 50 Prawa budowlanego zaistniały. W tym zakresie nie przeprowadzono żadnych ustaleń w toku trwającego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu orzekającego w składzie niniejszym ustalenia takie są niezbędne, biorąc pod uwagę treść protokołu z oględzin z dnia 27 października 2003 r., w którym wskazano, jakie roboty na nieruchomości przy ul. A 223 w Ł. są prowadzone, a więc: wymiana pokrycia dachowego oraz obróbek blacharskich, częściowa wymiana instalacji wodno-kanalizacyjnej i elektrycznej, ocieplenie ściany południowej, wyłożenie ściany frontowej od strony ul. A kamieniem (z odtworzeniem boniowania), rekonstrukcja balkonu od strony ul. A, wymiana stolarki okiennej, wyłożenie ścian od wewnątrz płytami gipsowo-kartonowymi oraz na wymianie posadzek. Te właśnie prace Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem z dnia [...], nakazał wstrzymać, a organ odwoławczy powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy zaskarżonym postanowieniem. Organy nie dokonały przy tym oceny, czy wskazane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, a jeśli tak, to czy wszystkie, czy tylko część. Jest to o tyle istotne, że art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego odnosi się wyłącznie do takich robót budowlanych, które wymagają pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1. W ocenie Sądu nie wszystkie roboty budowlane wstrzymane przez organ nadzoru budowlanego spełniają te kryteria. Część z nich nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, ani nawet dokonania zgłoszenia. Tym samym nie powinny być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego. Organy administracji nie dokonały właściwej oceny stanu faktycznego, czym naruszyły przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kolejnym zagadnieniem budzącym wątpliwości Sądu, a nie wyjaśnionym przez organy administracji publicznej, jest kwestia zakończenia prowadzonych robót, a zatem i zasadności ich wstrzymania. Należy wyjaśnić, iż powołany jako podstawa rozstrzygnięcia przepis art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ma zastosowanie wyłącznie do wykonywanych samowolnie robót, które do chwili wydania rozstrzygnięć nie zostały zakończone. Powołany przepis uprawnia właściwy organ do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót, konsekwencją tego zaś jest wydanie w trybie art. 51 decyzji nakazującej zaniechanie dalszych robót, rozbiórkę obiektu lub jego części bądź nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie. Możliwość zastosowania tych przepisów jest uzależniona od spełnienia dwóch warunków: musi to być przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 i 49b ust. 1, wydanie decyzji, o której mowa w art. 51 musi być poprzedzone postanowieniem o wstrzymaniu robót budowlanych i musi nastąpić przed upływem 2 miesięcy od daty wydania tego postanowienia. W niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż wszystkie roboty budowlane zostały zakończone. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czytamy: "w protokole oględzin, podpisanym bez zastrzeżeń przez skarżącego, jednoznacznie stwierdzono, iż roboty nie zostały zakończone". Organ wskazał również, iż poinformowano skarżącego o zakazie prowadzenia dalszych robót. Stwierdził także, iż powyższy protokół stanowił wystarczający materiał dowodowy, by wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. Są to stwierdzenia, z którymi Sąd w żaden sposób nie może się zgodzić. O ile rzeczywiście w protokole z oględzin z dnia 27 października 2003 r. znalazł się zapis, iż roboty budowlane są niezakończone, o tyle stwierdzenie, iż inwestor podpisał protokół bez zastrzeżeń jest całkowicie nieuprawnione. W końcowej części protokołu jest bowiem wyraźnie napisane, iż inwestor wnosi, iż nie zakończone są roboty: boniowanie pod balkonem, remont balkonu i wymiana okien. Tym samym inwestor twierdzi, iż pozostałe prace opisane w protokole już zakończył. Powoływał się zresztą na to również w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a także w skardze do Sądu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, pominął całkowicie to zastrzeżenie inwestora, organ odwoławczy zaś posunął się jeszcze dalej i stwierdził, iż inwestor podpisał protokół bez zastrzeżeń. Kwestia ta wymagała dokładnego wyjaśnienia. Jest to o tyle istotne, iż postanowienie wstrzymujące roboty budowlane odnosiło się do wszystkich prowadzonych prac. Jeśliby zaś część z robót była już zakończona, postanowienie takie w odniesieniu do nich byłoby bezprzedmiotowe. Sąd w składzie niniejszym przychyla się bowiem do stanowiska wyrażonego wielokrotnie w orzecznictwie, iż istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 r. sprowadza się do robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach, a także wedle poglądów doktryny – przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami w toku (por. wyrok z dnia 14 maja 1998, sygn. akt IV/SA1086/96, wyrok z dnia 2 lipca 1996r., sygn. akt II SA/Wr 306/96, wyrok z dnia 20 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1521/00, L. Bar, E. Radziszewski, Nowy kodeks budowlany – Komentarz, 1995 r., str. 91). Organy administracji w rozpoznawanej sprawie nie dokonały, wbrew ustawowemu obowiązkowi i twierdzeniom skarżącego, oceny stopnia zaawansowania prac remontowych na nieruchomości przy ul. A 223 w Ł., pod kątem dopuszczalności wstrzymania robót budowlanych w toku i orzeczenia na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Naruszyły tym samym powołany przepis prawa materialnego, a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a naruszenia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika bowiem, że obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego ciąży na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c), art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - pkt 2 wyroku. Z uwagi na brak przymiotu wykonalności, orzekanie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe (art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).