VII SA/Wa 603/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Sędziowie ( NSA, As. WSA Anna Żak, Agnieszka Wilczewska – Rzepecka (spr.), , Protokolant Piotr Zawadzki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi S. S.A. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. Znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Decyzją z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] nr [...] z dnia [...] marca 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany zamienny, magistrali sieci cieplnej "[...]" zezwalającej na budowę magistrali w liniach rozgraniczających ul: A. w W. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji złożył S. P. podając, iż inwestor nie dysponował prawem do terenu na cele budowlane. Decyzją z dnia [...] lutego 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. W uzasadnieniu podał, że decyzja Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. zatwierdzająca projekt budowlany zamienny magistrali cieplnej dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa – rażąco narusza art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor przedstawił zgodę Gminy [...] na budowę projektowanej inwestycji na działce nr ewid. [...], która nie jest wystarczającym dokumentem potwierdzającym prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto właścicielem nieruchomości nr ew. [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. [...] marca 2000r. nie była Gmina [...], a S. P. Wynika to z postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] z 24 stycznia 2001r., zgodnie z którym S. P. nabył własność przedmiotowej nieruchomości w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1999r. Natomiast Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie od decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. nie mógł stwierdzić jej nieważności, bowiem nie dopuszczono takiej możliwości w postępowaniu odwoławczym. Jednakże mając do czynienie z wadliwą w sposób istotny decyzją organu pierwszej instancji – jako organ odwoławczy – powinien ją uchylić. Wobec tego decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło społeczne [...]. Decyzją z dnia [...] marca 2004r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2004r. W uzasadnieniu stwierdził, że inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ wyrażona przez gminę zgoda na dysponowanie działką o nr ewid. [...] na cele budowlane nie mogła rodzić skutków prawnych wymaganych przepisami prawa budowlanego. Nie jest zasadne podnoszone przez skarżącego, iż właścicielem działki o nr ewid. [...] jest Gmina [...], ponieważ widnieje ona jako właściciel w ewidencji gruntów. Wypis taki ma jedynie charakter informacyjny. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło [...] w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2004r. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 kwietnia 1998r. dotyczącego działki nr [...] – jako właściciel przedmiotowej nieruchomości wpisana była Gmina Dzielnica – [...]. Dla przedmiotowej nieruchomości nie była prowadzona księga wieczysta. Działając na tej podstawie [...] zwróciło się do urzędu Dzielnicy [...], Gminy [...] i otrzymało zgodę na wejście na teren m. In. działki [...] w celu wykonania robót i zgodę na budowę magistrali sieci cieplnej przez działkę [...]. W związku z tym nie jest uzasadniona argumentacja, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana inwestorowi nie posiadającemu tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skarżący podniósł również, że inwestycja "[...]" została zrealizowana i zakończona w 2000r. i służy zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i realizowaniu dostaw ciepła do znacznej części [...] i [...]. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002r., Nr 153 poz. 1269) sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. Zaskarżona decyzja organu oraz utrzymana nią w mocy decyzja pierwszej instancji, zostały wydane w postępowaniu nieważnościowym w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu jest kwalifikowaną wadą aktu administracyjnego. Określa się je jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto obowiązywanie decyzji, która w sposób oczywisty i bezsporny narusza konkretny przepis prawa, musi wywoływać skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pojęcie rażącego naruszania prawa jest rozumiane jako przekroczenie prawa w sposób jasny, niedwuznaczny i ma miejsce wtedy, gdy łącznie zostaną spełnione dwie przesłanki. Wymogiem pierwszej z nich jest to, iż treść decyzji musi pozostawać w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa tzn. istnienie tej sprzeczności da się ustalić poprzez proste ich zestawienie. Natomiast druga przesłanka wymaga, aby naruszenie prawa było tego rodzaju, iż prowadzić będzie ono do niemożności zaakceptowania owej decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Dodatkowo wstępnym warunkiem uznania, iż nastąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w "zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 1994r. III SA 535/94 ONSA 1995 Nr 2, poz. 91). Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźnie wskazanie, jaki konkretny przepis prawa został naruszony, przy czym rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej badaniem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2004r. prawidłowo stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2000r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Powiatu [...] z dnia [...] marca 2000r. gdyż decyzja ta rażąco narusza art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994r. Zgodnie z tym artykułem pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1. złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym; 2. wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jak wynika z akt sprawy właścicielem nieruchomości o nr ewid. [...] w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę tj. 15 marca 2000r. nie była Gmina [...], a S. P. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001r. w sprawie sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla [...] Wydział I Cywilny stwierdził, że S. P. nabył przez zasiedzenie z dniem 1 stycznia 1999r. prawo własności nieruchomości położonej w W. przy ul. A. o powierzchni 757m2 oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka [...] w obrębie 1[...] nie objętej księgą wieczystą. Funkcja zasiedzenia polega przede wszystkim na tym, że usuwa ona rozbieżność między stanem prawnym, a stanem posiadania. Skutek zasiedzenia polega na nabyciu własności przez posiadacza. Skutek ten następuje ex lege w dacie upływu terminu. Jest to pierwotny sposób nabycia własności. Postanowienie o stwierdzeniu zasiedzenia ma oczywiście charakter deklaratywny. Stanowi ono dowód nabycia w tej drodze własności, przede wszystkim jest podstawą do wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Powoływanie się przez [...]., iż zgodnie z treścią wypisu z rejestru gruntów z dnia 18 kwietnia 1998r. jako właściciel nieruchomości – działki [...], była wpisana Gmina [...] jest bezzasadne, bowiem wypis z rejestru gruntów ma jedynie charakter informacyjny i nie jest tytułem prawnym do nieruchomości. Na marginesie tylko zaznaczyć należy, że skarżący w dniu 9 marca 1999r. wiedzieli, iż S. P. i H. P. są posiadaczami samoistnymi nieruchomości o nr ewid. [...]. Wynika to bezspornie z notatki sporządzonej w tym dniu w sprawie przeprowadzonej rozmowy dotyczącej dobrowolnego odstąpienia części nieruchomości o powierzchni 2943m2 położonej w W. przy ul. A. objętej lokalizacją szczegółową działki nr [...] pod budowę [...] pomiędzy przedstawicielem inwestora [...], a właścicielami S. i H. P. W przedmiotowej sprawie podkreślenia wymaga również fakt, że sprawa w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę magistrali cieplnej była rozpoznawana przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2003r. sygn. akt IV SA 1495/02 sąd ten wyraził pogląd, że skoro w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, właścicielem działki (w wyniku zasiedzenia) był S. P., wyrażona przez gminę zgoda na dysponowanie działką nr [...] na cele budowlane, nie mogła rodzić skutków prawnych wymaganych przepisami Prawa budowlanego. Ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu zgodnie z art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podnoszony przez skarżącego fakt, iż inwestycja "[...]" została zrealizowana i zakończona w 2000r. i służy ona zaspokajaniu potrzeb mieszkańców i realizowaniu dostaw ciepła do znacznej części [...] i [...] jest także bez znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Realizacja inwestycji jest stanem faktycznym, a taki stan nie stanowi o stanie prawnym nieruchomości, a tym samym wykonanie prac budowlanych nie powoduje zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych (vide niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 grudnia 1999r. sygn. akt IV SA 2144/97). Mając powyższe na uwadze i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., Nr 153, poz. 1270) skargę jako bezzasadną należało oddalić.