II SA/Wr 2585/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz, Asesor WSA Alicja Palus /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi L. L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki garażu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżącego kwotę 10 zł /dziesięć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 1 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...]r. Nr [...]wydaną na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane /t.j. Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn. zm./ działający z upoważnienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. - Zastępca Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. nakazał L.L. rozebranie wybudowanego na działce [...]w W. przy ul. T. E. [...], bez wymaganego pozwolenia na budowę, garażu samochodowego o wymiarach 6,21 x 3,22m oraz doprowadzenie terenu do stanu pierwotnego. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ orzekający podał, że Prezydent Miasta W. postanowieniem z dnia [...]r. orzekł o zawieszeniu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie garażu dla samochodu osobowego przy ul. T. E. [...] w W. na działce nr [...]obręb [...] G.. Z wnioskiem o wydanie decyzji w tym przedmiocie wystąpił w dniu [...]r. L. L. z tym, że w trakcie postępowania lokalizacyjnego Publiczna Szkoła Podstawowa nr [...] w W., korzystająca z przymiotu strony tego postępowania, zawiadomiła, że garaż na działce przylegającej do nieruchomości zarządzanej przez szkołę tj. na działce [...]jest już wybudowany. Wobec tej okoliczności Prezydent Miasta W. zawiesił postępowanie, kierując jednocześnie sprawę do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W.. W dalszej części uzasadnienia organ I instancji podał, że z uzasadnienia postanowienia o zawieszeniu postępowania wynika, że w dniu [...]r. Prezydent Miasta W. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę garażu, lecz budowa nie została rozpoczęta przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja pozwalająca na budowę stała się ostateczna, w związku z czym decyzja ta wygasła na mocy art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Ponadto przeprowadzone w dniu [...]r. oględziny potwierdziły wybudowanie w maju [...]r. bez pozwolenia, garażu dla samochodu osobowego, murowanego, z dachem z płyt korytkowych i bramą uchylną na nieruchomości oznaczonej jako działka [...]przy ul. T. E. [...] w W.. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający wskazał na treść przepisów art. 48 i art. 28 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane i wyjaśnił, że przedmiotowy garaż jest obiektem budowlanym, do którego odnosi się ustawowy wymóg uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a wobec niezachowania tego warunku należało zastosować sankcję określoną w ustawie. Decyzję tę zakwestionował L. L. w odwołaniu skierowanym do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 2 W.. Wyjaśnił w nim, że budowę rozpoczął po otrzymaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i ustanowieniu kierownika budowy. Po stwierdzeniu, że dziennik budowy nie został zarejestrowany wystąpił do Urzędu Miejskiego z wnioskiem o przedłużenie terminu realizacji inwestycji. Podał również, że w tym czasie garaż był już wykonany w stanie surowym, zadaszony i otynkowany. Nastąpiła też wówczas zmiana kierownika budowy. L. L. podał również w odwołaniu, że wiedząc, iż poprzednia decyzja o pozwoleniu na budowę wygasła, wystąpił ponownie o wydanie pozwolenia na budowę i dokonywał wszystkich czynności zgodnie z wytycznymi organu administracji architektoniczno-budowlanej. W zakończeniu odwołania L. L. wskazał na zadłużenie związane z kosztami budowy garażu oraz na swoją sytuację rodzinną i finansową. Po rozpatrzeniu odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W., stosując art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, orzekając o tym decyzją z dnia [...]r. Nr [...]. W jej uzasadnieniu opisał szczegółowo stan faktyczny sprawy, przedstawiony przez organ I instancji, a następnie odwołał się do treści art. 48 powoływanej wcześniej ustawy - Prawo budowlane. Ponadto wyjaśnił, że inwestor posiadał decyzję o pozwoleniu na budowę przedmiotowego garażu Nr [...]z dnia [...]r., ale z powodu nierozpoczęcia budowy w terminie określonym przepisami, decyzja ta wygasła. To skłoniło inwestora do podjęcia starań o uzyskanie nowej decyzji i złożenia stosownego wniosku w dniu [...]r. W dalszej części uzasadnienia organ orzekający stwierdził, że ustalenia dokonane w czasie oględzin oraz oświadczenie kierownika budowy potwierdzają fakt wybudowania garażu w [...]r. Zapisu o takiej treści zamieszczonego w protokole oględzin nie zakwestionował także inwestor. Dopiero w odwołaniu podał, że garaż w stanie surowym został wybudowany wcześniej, ale - w ocenie organu odwoławczego - informacje te są niespójne, a materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji nie potwierdza ich wiarygodności, tym bardziej, że przeczą one wcześniejszym ustaleniom poczynionym przy udziale inwestora. W zakończeniu uzasadnienia organ orzekający uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane tzn. nakazania rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu. Na opisaną powyżej decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu wniósł L.L.. Skarga jest tożsama w swojej treści z odwołaniem wniesionym od decyzji organu I instancji, wydanej w tej sprawie. Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 3 D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. w odpowiedzi na skargę odwołał się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdzając dodatkowo, że zarzuty skargi nie dają podstawy do zmiany stanowiska przyjętego w sprawie przez ten organ, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie mając na względzie następujące okoliczności faktyczne i prawne: Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia wskazać przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. -Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm./ - sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z przepisu tego wynika, że w rozpoznawanej sprawie, w której skarga wniesiona została przed wskazaną datą, zastosowanie ma powołana wyżej ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270/. Ponadto w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem /jeżeli ustawy nie stanowią inaczej/ formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji /innego aktu lub czynności/ z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności, będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowania instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych stwierdził konieczność zastosowania w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, korzystając jednocześnie z dyrektywy zawartej w art. 134 § 1 tej regulacji. Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 4 Zważyć bowiem należy, że działania procesowe organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania w sprawie administracyjnej i do podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Dla prawidłowego realizowania tej zasady, wymagającej bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności organu, ustawodawca stworzył - poprzez odpowiednie zapisy normatywne - gwarancje procesowe oraz instrumenty prawne o różnym charakterze i zakresie stosowania. W doktrynalnym ujęciu postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego jednym z elementów jest obowiązek zastosowania przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie /np. B. Adamiak, J. Borkowski: KPA Komentarz, Warszawa 1998/. W ten m.in. sposób gwarantowane jest w postępowaniu realizowanie jego nadrzędnego celu czyli prawidłowe - zgodne z rygorem nałożonym wpisaną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej - ustalenie stanu faktycznego. Warunkuje ono prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Wynikający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych istotnych w sprawie powinien być przez organ wykonywany poprzez czynności określone w przepisach regulujących postępowanie dowodowe, w tym m.in. w art. 77, art. 80 i art. 81 kpa. Z akt sprawy wynika, że czynności organów orzekających w administracyjnym postępowaniu instancyjnym we wskazanym powyżej zakresie były nieprawidłowe. Postępowanie prowadzone w tej sprawie obarczone zostało wadliwością już w momencie jego inicjowania. W materiale sprawy brak jest bowiem dokumentu, pozwalającego stwierdzić, że organ I instancji dopełnił w tym postępowaniu obowiązku wskazanego w art. 61 § 4 kpa tzn. zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu wszystkie osoby, będące stronami w sprawie, w tym przede wszystkim podmiot, którego bezpośrednio to postępowanie dotyczyło. Nie można bowiem uznać, że czyni zadość temu wymogowi zawiadomienie o terminie przeprowadzenia oględzin garażu skierowane do L. L. w dniu [...]r. w trybie art. 79 § 1 kpa, nie zawierające nawet oznaczenia przedmiotu sprawy, w której ta czynność miała być podjęta. Wskazać jednocześnie należy, że z akt sprawy wynika również, że organy orzekające naruszyły art. 81 kpa i nie podjęły żadnej czynności pozwalającej stronom tego postępowania skorzystać z uprawnienia gwarantowanego tym przepisem, a wskazanego wprost w art. 10 § 1 kpa, statuującym zasadą czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 5 Istotne jest również, że organy w uzasadnieniu podjętych decyzji wskazują jako okoliczność determinującą rozstrzygnięcie, fakt nieuzyskania przez L. L. pozwolenia na budowę garażu, wyjaśniając jednocześnie, że udzielone poprzednio inwestorowi decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], pozwolenie, wygasło na skutek nierozpoczęcia budowy przed upływem dwóch lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna. Zważyć jednak należy, że decyzja wskazana powyżej wydana została - jak wynika z jej treści - dla M., A. L. po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...]r. /w taki sposób została w decyzji oznaczona data złożenia wniosku/. W aktach sprawy znajduje się natomiast wniosek L. L. o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę garażu przy ul. T. E. [...] w W., skierowany do Wydziału Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w W. z dnia [...]r. Jednocześnie żaden z organów orzekających w sprawie nie podaje, a z akt sprawy również nie wynika, aby decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], wydana na podstawie art. 28 powołanej wcześniej ustawy -Prawo budowlane, została w trybie art. 40 tego aktu, przeniesiona na L. L. przez organ, który ją wydał. Niezasadne jest zatem wykorzystywanie przez organy orzekające w sprawie tego elementu w swojej argumentacji, skoro nie został wykazany żaden związek formalno -ani materialno prawny pomiędzy adresatami opisanej powyżej decyzji Nr [...], a obecnym inwestorem. Nie można też skutecznie posługiwać się w tej sprawie twierdzeniem o wygaśnięciu decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...]nie tylko z powodu wskazanego powyżej i ze względu na brak informacji co do tego, kiedy uzyskała ona walor ostateczności, ale przede wszystkim z tego powodu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w warunkach określonych w art. 37 ust. 1 powoływanej poprzednio ustawy - Prawo budowlane tj. wówczas, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata, wymaga wydania przez właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, decyzji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 kpa. W tej kwestii jednolite stanowisko zajmuje zarówno doktryna jak i judykatura /np. Jerzy Siegień Prawo budowlane, Warszawa 2002; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 1997r. IV SA 366/96/. Decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane ma charakter deklaratoryjny, ale podlega pełnemu reżimowi formalno prawnemu, ustanowionemu przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, czego konsekwencją jest obowiązek dokonania odpowiednich ustaleń faktycznych. Sygn. akt II SA/Wr 2585/02 6 W zakresie tego wymogu należy stwierdzić w sposób nie budzący wątpliwości zaistnienie kwalifikowanych przyczyn wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę tj. nierozpoczęcie jej przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub przerwanie budowy na czas dłuższy niż 2 lata. Takie okoliczności, jeżeli mają być wykorzystywane -łącznie ze skutkami ustawowymi, które wywołują - w kontekście innych uregulowań ustawy - Prawo budowlane, powinny być ustalone w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 37 ust. 1 tego aktu normatywnego. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy nie ma decyzji wydanej w tym trybie, skierowanej do L. L. i stwierdzającej wygaśnięcie udzielonego mu pozwolenia na budowę, nie wskazują także na jej istnienie w obrocie prawnym organy orzekające w sprawie. Niezależnie od powyższego w tym aspekcie rozważań Sąd uznał za celowe zwrócić uwagę, że z pisma skierowanego do L. L. w dniu [...]r. wynika, że Zarząd Miasta W. wyraził zgodę na przesunięcie terminu zakończenia budowy garażu do dnia [...]r., na nie terminu rozpoczęcia realizacji tej inwestycji, a ponadto -zdaniem Sądu - zamieszczony w protokole oględzin garażu, przeprowadzonych w dniu [...]r., zapis "garaż wybudowano w maju [...]r." nie jest na tyle precyzyjny, aby można było na jego podstawie bez wątpliwości stwierdzić, że cały proces inwestycyjny przeprowadzono w maju [...]r. Przeczą temu zresztą inne dowody zebrane w sprawie, które wprawdzie uznane zostały za niewiarygodne, ale bez dokonania wymaganej przepisami prawa oceny i wyjaśnienia przyczyn, dla których organ tej wiarygodności im odmówił. Nie można bowiem poprzestać na gołosłownym twierdzeniu, że są niespójne. Wobec okoliczności wcześniej przedstawionych Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy orzekające w sprawie uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 7 kpa i przepisów komplementarnych -poprzednio wskazanych, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej wcześniej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Klauzula zawarta w pkt II wyroku wynika z obowiązku zastosowania przez Sąd przepisu art. 152 powołanej wyżej ustawy, a orzeczenie o kosztach uzasadnione jest treścią art. 200 tej samej regulacji.