III SA/Lu 132/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędziowie Asesor WSA Małgorzata Fita,, Sędzia NSA Jerzy Marcinowski (spr.), Protokolant stażysta Olga Michalska, po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej pod wezwaniem Św. w H. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych oddala skargę. Ostateczną decyzją z dnia [...] Nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. W., prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Handlowe "[...]" w H., Starosta zatwierdził projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych, opracowany w maju 2001 r. przez "[...]" Pracownia Geologii i Ochrony Środowiska obejmujący: - odwiercenie jednego otworu do głębokości 40 m, - pompowanie oczyszczające i próbne, - pomiary zwierciadła wody w odwiercie, - opracowanie dokumentacji hydro-geologicznej. Ten sam organ, decyzją ostateczną z dnia [...] października 2000 r. Nr [...] udzielił stronie pozwolenia wodnoprawnego, z ważnością do dnia 31 grudnia 2012 r. na pobór wody podziemnej ze studni wierconej, na potrzeby produkcyjne zakładu i socjalne załogi. Niesporne jest, że stroną postępowań zakończonych wydaniem obu ww. decyzji nie była Parafia Rzymsko-Katolicka pod wezwaniem Św. Jadwigi Śl. w H. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2003 r. Parafia Rzymsko-Katolicka w H. zażądała wznowienia postępowania zakończonego w/w decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2001 r. i uchylenia tej decyzji. Jako podstawę wznowienia wskazano okoliczność pozbawienia parafii udziału w postępowaniu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] Starosta odmówił wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, że w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych stroną postępowania był inwestor. Stronami tego postępowanie nie byli natomiast właściciele (władający) działek sąsiednich, ani dalszych, a działka parafii oddzielona jest inną działką o szerokości ok. 100 m. W ocenie organu parafia nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bowiem posiada jedynie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy. Nie została zatem zrealizowana podstawa wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Cały proces prowadzący do wykonania ujęcia wody oparty był o przepisy ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). Po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez Parafię Rzymsko-Katolicką w H., decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że organ I instancji słusznie stwierdził, iż parafia nie była stroną postępowania w chwili zatwierdzenia projektu prac geologicznych. Skoro zatem odwołanie złożył podmiot, który nie jest stroną w sprawie, postępowanie odwoławcze podlega umorzeniu. Decyzja pierwszoinstancyjna wywołała nieodwracalne skutki prawne, bowiem na jej podstawie Przedsiębiorstwo Produkcyjno Handlowe "[...]" wykonało studnię, opracowało dokumentację warunków hydrogeologicznych, a następnie uzyskało pozwolenie wodnoprawne na eksploatację i pobór wód podziemnych. W konsekwencji tych działań Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, rozporządzeniem z dnia 20 listopada 2003 r. (Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr 1 z 20.01.2004 r.) ustalił dla przedmiotowego ujęcia strefę ochronną. W strefie tej znalazły się m.in. grunty parafii. W tym przypadku parafia stała się stroną na podstawie art. 61 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. Nr 115, poz. 1229) i przysługuje jej odszkodowanie za ograniczenie w zakresie użytkowania gruntów od właściciela ujęcia wody na zasadach określonych w ww. ustawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 8 czerwca 2004 r. sygn. akt III SA/Lu 170/04 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że skoro Parafia Rzymsko-Katolicka pod wezwaniem Św. Jadwigi Śl. w H. była adresatem decyzji pierwszoinstancyjnej, którą Starosta odmówił wszczęcia postępowania (decyzja z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]), stała się tym samym stroną postępowania w sensie procesowym, której służyło odwołanie (art. 127 § 1 k.p.a.). W tych okolicznościach, nie istniały przesłanki do wydania przez organ II instancji decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze z powodu uznania, że odwołanie złożył podmiot który nie jest stroną w sprawie. Rozpoznając ponownie sprawę Wojewody decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że organ I instancji wykazał, że nie zaistniały przesłanki formalnoprawne do wznowienia postępowania, przywołane w odwołaniu Parafii (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Zdaniem organu odwoławczego bezsporne jest, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 z późn. zm.) i zakończonym ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. stroną był wyłącznie inwestor, tj. Przedsiębiorstwo Produkcyjno - Handlowe "[...]" w H., a nie Parafia Rzymsko - Katolicka w H. Rozstrzygnięcie organu I instancji jest prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem, jak również i pod względem celowości. Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działające jako organ II instancji przed wejściem w życie zmiany przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze tj. przed 1 stycznia 2002 r., nie stwierdziło żadnych uchybień w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych. Na powyższą decyzję Parafia Rzymsko - Katolicka w H. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie. W uzasadnieniu skarżąca wskazała m. in., że decyzja wydana została z naruszeniem prawa, tj. planu zagospodarowania przestrzennego gminy. Podniosła również, że inwestor przesunął inwestycję - studnię głębinową w granicach około 100 m w strefę ochronną ustaloną dla cmentarza grzebalnego w roku 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawą wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych była wskazana przez skarżącą okoliczność pozbawienia parafii udziału w postępowaniu. Zgodnie z art. 145 § 1 ust. 4 kpa - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Starostą Powiatowym jako organem administracji geologicznej. Zbadania jednak wymagało, czy skarżąca była stroną tegoż postępowania. W braku odmiennej regulacji w prawie geologicznym, sięgnąć należy do definicji zawartej w art. 28 kpa, zgodnie z którą stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pomijając spory doktrynalne w zakresie interpretacji tych pojęć wskazać można, że przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Pojęcie "interes prawny", użyte w art. 28 kpa oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo, oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub zawierając rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu, wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim - postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki, wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem. W obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przyjęcia, że poza stronami i uczestnikami na prawach strony, istnieje kategoria podmiotów (osoby zainteresowane), których interesy faktyczne mogłyby być chronione w związku z toczącym się postępowaniem administracyjnym i podmioty te mogłyby uczestniczyć w tym postępowaniu (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., I SA 1748/83 - niepublikowany). Z tego względu co do zasady aprobować należy pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 27 czerwca 1986 r., sygn. IV SA 308/86 (ONSA 1986, Nr 2, poz. 41; OSP 1991, z. 2, poz. 31). Orzeczenie to zapadło na tle nieobowiązującego już stanu prawnego, ale mimo to nie straciło na aktualności. Nie da się w przedmiotowej sprawie zidentyfikować choćby pośredniego interesu prawnego skarżącej w wyniku postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych na nieruchomości, która nawet nie graniczy z nieruchomością należącą do skarżącej. Przedmiotowa decyzja została wydana w trybie art. 33 ust. 1 ustawy Prawo geologiczne, zgodnie z którym projekt prac geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, podlega zatwierdzeniu przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji. W myśl art. 6 ust. 2 cyt. ustawy (w brzmieniu z daty wydania przedmiotowej decyzji) pracami geologicznymi jest projektowanie i prowadzenie badań, połączone z wykonywaniem robót geologicznych, oraz sporządzanie dokumentacji geologicznej, zaś stosownie do art. 6 ust. 3 tejże ustawy - robotą geologiczną jest wykonywanie w ramach prac geologicznych wierceń, szybików, sztolni, wykopów i innych robót górniczych oraz likwidacja otworów wiertniczych. Słusznie zatem wskazuje A. Lipiński (na tle znowelizowanej ustawy) w: A. Lipiński, R. Mikosz, Ustawa Prawo geologiczne i górnicze - Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2003, s. 44, że "definicja prac geologicznych kładzie nacisk na ich poznawczy (badawczy) charakter. Mają one bowiem zmierzać do ustalenia budowy geologicznej kraju, przede wszystkim przez poszukiwanie (rozpoznawanie) złóż kopalin, wód podziemnych (bez względu na ich rodzaj), określanie warunków geologiczno-inżynierskich oraz sporządzenie map i dokumentacji geologicznych. (...) Badania projektowane bądź wykonywane w innych celach niż poznanie budowy geologicznej kraju nie są pracami geologicznymi". Można zastanawiać się, czy na tle rozpoznanych już w tym miejscu zbiorników wód podziemnych potrzebne były dodatkowe badania, jednak celowość postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją nie była przedmiotem zainteresowania w sprawie niniejszej. Bez względu zaś na celowość wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu określonych prac geologicznych, konstrukcyjnie nie wiąże się ona z możliwością eksploatacji wód podziemnych. Możliwość zrealizowania ujęcia wody podziemnej i korzystania z niego wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, a zatem jest skutkiem odrębnego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 ustawy Prawo wodne - właścicielowi gruntu przysługuje prawo do zwykłego korzystania z wód stanowiących jego własność oraz z wody podziemnej znajdującej się w jego gruncie; prawo to nie stanowi prawa do wykonywania urządzeń wodnych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego. Stosownie zaś do art. 36 ust. 3 pkt 2 i 3 cyt. ustawy - nie stanowi zwykłego korzystania z wód m. in. korzystanie z wody podziemnej, jeżeli urządzenia do poboru wody umożliwiają pobór w ilości większej niż 5 m3 na dobę lub korzystanie z wód na potrzeby działalności gospodarczej. Wnioskodawca A. W., prowadzący działalność gospodarczą jako Przedsiębiorstwo Produkcyjno – Handlowe "[...]" w H. (w decyzjach błędnie ale w sposób nie budzący wątpliwości co do tożsamości adresata oznaczany nazwą swego przedsiębiorstwa) uzyskał pozwolenie na pobór wody podziemnej w decyzji Starosty z dnia [...] października 2002 r. Nr [...]. Zgodnie z art. 122 ust. 3 Prawa wodnego - pozwolenie wodnoprawne na szczególne korzystanie z wód jest jednocześnie pozwoleniem na wykonanie urządzeń wodnych służących do tego korzystania. W rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy Prawo wodne urządzenia wodne to m. in. obiekty służące do ujmowania wód podziemnych. Decyzja ta, znajdująca się dotychczas w obrocie prawnym, zalegalizowała funkcjonowanie ujęcia wody należącego do A. W. Sąd nie badał jej zgodności z prawem, w tym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego czy ewentualnych decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także prawidłowości postępowania administracyjnego, gdyż wykracza to poza przedmiot poddany kontroli sądowej w sprawie niniejszej. Istotne jest to, że dostęp do wody podziemnej w ramach pozwolenia wodnoprawnego jest kwalifikowany jako ujęcie wody, co wiąże się z dalszymi implikacjami, które nie pokrywają się z zamierzeniami skarżącej i są źródłem sporu. Zgodnie bowiem z art. 51 ustawy Prawo wodne - w celu zapewnienia odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia oraz zaopatrzenia zakładów wymagających wody wysokiej jakości, a także ze względu na ochronę zasobów wodnych, mogą być ustanawiane strefy ochronne ujęć wody i obszary ochronne zbiorników wód śródlądowych. Na terenie ochrony bezpośredniej ujęć wód podziemnych oraz powierzchniowych, zabronione jest użytkowanie gruntów do celów niezwiązanych z eksploatacją ujęcia wody, zaś na terenach ochrony pośredniej może być zabronione lub ograniczone wykonywanie robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody lub wydajności ujęcia, a w szczególności m. in. lokalizowanie cmentarzy. Strefę ochronną ustanawia, w drodze aktu prawa miejscowego nazwanego rozporządzeniem, dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej, na wniosek i koszt właściciela ujęcia wody, wskazując zakazy, nakazy, ograniczenia oraz obszary, na których obowiązują. Zatem ustanowienie strefy ochronnej następuje na wniosek właściciela ujęcia (nie z urzędu i nie na wniosek osoby która bez tytułu prawnego wykorzystuje ciek lub zbiornik wodny, bądź też działa bez pozwolenia wodno - prawnego, o ile jest ono wymagane). Uzyskanie pozwolenia wodno – prawnego umożliwiło wnioskodawcy wystąpienie ze stosownym wnioskiem, czego skutkiem było wydanie rozporządzenie nr 2/2003 Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2003 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody podziemnej na terenie Przedsiębiorstwa Produkcyjno - Handlowego [...] w H., gmina B., powiat B. (Dz. Urz. Woj. Lub. z 2004 r. Nr 1 poz. 8). Dopiero powyższe ograniczenia wynikające z aktu prawa miejscowego dotyczą interesu prawnego skarżącej. Interesy skarżącej polegające na ograniczeniu czy pozbawieniu prawa założenia cmentarza na swej nieruchomości w pobliżu ujęcia wody, związane są z wprowadzeniem strefy ochronnej, co jednak jest konsekwencją funkcjonowania ujęcia wody pitnej, co z kolei w tym przypadku jest pochodną udzielenia pozwolenia wodno – prawnego. Podsumowując wywód – skoro kwestionowana decyzja zatwierdzająca projekt prac geologicznych na wykonanie ujęcia wód podziemnych nie dotyczy w żadnym stopniu interesów prawnych skarżącej, to nie miała ona statusu strony w postępowaniu przed Starostą jako organem administracji geologicznej. W konsekwencji brak jej uczestnictwa w tym postępowaniu nie stanowi naruszenia prawa uzasadniającego wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Tym samym stanowisko organów administracji, choć zbyt lakonicznie uzasadnione, należy uznać za słuszne. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji.