II SA/Bk 55/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji I instancji i przekazania do ponownego rozpatrzenia sprawy dotyczącej udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego B. J. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.- Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. wszczął na wniosek A. i J. L. T. postępowanie w sprawie dokonanych przez B. J. odstępstw od projektu budowlanego przy rozbudowie i adaptacji chlewni usytuowanej na działce nr [...] przy ul. Z. P. [...] w Ł. Organ nadzoru budowlanego po przeprowadzonej w dniu 13 lipca 2000r. kontroli postanowieniem z dnia [...] lipca 2000r., powołując się na art. 50 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 3 ustawy "prawo budowlane" z 7 lipca 1994r., wstrzymał roboty budowlane przy opisanej wyżej inwestycji. Organ stwierdził bowiem, iż inwestor dokonał odstępstw od wydanego [...] października 1999r. pozwolenia na budowę polegających na zmianie umiejscowienia wentylatorów (w miejsce przewidzianych projektem pięciu wentylatorów równomiernie rozmieszczonych na powierzchni budynku wprowadził trzy na 1/3 połaci dachowej od strony południowej budynku oraz dwa na 1/3 połaci dachowej od strony zachodniej budynku), na wykonaniu innego typu płyty gnojowej (projekt zakładał płytę gnojową o wymiarach 7,40 x 3,50 metra a wykonano płytę o wymiarach 17,50 x 11,6 metra) oraz innego zbiornika na gnojowicę (według projektu miały być zbiorniki z kręgów betonowych o średnicy 250 cm a wykonano zbiornik o rzucie prostokątnym o zewnętrznych wymiarach 9,26 m x 5,32 metra). W oparciu o wstrzymanie robót budowlanych wskutek istotnych odstępstw inwestora od warunków pozwolenia na budowę Prezydent Miasta Ł., decyzją z dnia [...] października 2000 r., uchylił swoją decyzję o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36 "a" ust. 2 prawa budowlanego. Zdaniem organu powyższe odstępstwa jako istotne kwalifikowały się wstrzymaniem robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 pkt 3 prawa budowlanego. Następnie organ nadzoru budowlanego decyzją z [...] lipca 2000r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994r. "prawo budowlane" nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 września 2000r. inwentaryzacji robót budowlanych z opinią techniczną dotyczącą zmian dokonanych w rozbudowanej części chlewni ze szczególnym uwzględnieniem zmienionej wentylacji mechanicznej w budynku, płyty gnojowej oraz zbiornika na gnojowicę oraz ekspertyzy opracowanej przez biegłego z zakresu ochrony środowiska w przedmiocie prawidłowości wykonanej wentylacji mechanicznej w budynku oraz szczelności zbiornika na gnojowicę i płyty gnojowej i ich ewentualnej uciążliwości dla otoczenia. Organ stwierdził, iż ewentualne uzyskanie prze inwestora pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wymaga przedłożenia opisanej w decyzji dokumentacji, niezbędnej do oceny prawidłowości zmienionych robót budowlanych oraz sprawdzenia uciążliwości dla otoczenia. Jak wynika dalej z akt sprawy inwestor w zakreślonym terminie przedłożył żądaną dokumentację, z którą strony postępowania, w tym skarżący, mieli możność zapoznania się i zgłoszenia swoich uwag, po czym organ decyzją z dnia [...] listopada 2000r. działając w oparciu o art. 51 ust. 1 "a" ustawy "Prawo budowlane" zezwolił inwestorowi na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie chlewni wraz ze zbiornikiem na gnojówkę i gnojownię - w I etapie oraz adaptacji istniejącej chlewni w II etapie, o łącznej obsadzie 43 DJP. Jednocześnie organ zobowiązał inwestora do ustanowienia kierownika budowy oraz prowadzenia dziennika budowy i do uzyskania w organie architektoniczno-budowlanym pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej chlewni wraz ze zbiornikiem na gnojówkę, gnojownię - w I etapie adaptowanej chlewni w II etapie. W odwołaniu wniesionym przez J. L. T. w imieniu A. T. został podniesiony zarzut naruszenia decyzją interesów osób trzecich oraz wytknięto, iż inwestor kontynuował roboty budowlane, mimo wstrzymania ich wykonania przez organ nadzoru budowlanego. Skarżący zarzucił organowi celowe sprzyjanie inwestorowi i wniósł, by wydać nakaz doprowadzenia robót do zgodności z pierwotnym projektem. Odwołanie to nie zostało uwzględnione i P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że inwestor spełnił wymóg nałożony decyzją z [...] lipca 2000 r. stąd wydano zezwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zarzut dotyczący odstępstw związanych ze zmianą usytuowania wentylacji dachowej, powiększenia gabarytów płyty gnojowej i zbiornika na gnojowicę nie ma istotnego znaczenia dla sprawy i nie narusza prawnie chronionych interesów skarżących. Na decyzję PWINB w B. z dnia [...].01.2001 r. skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. T.. Sąd uznał tę skargę za uzasadnioną i wyrokiem z dnia [...].01.2002 r. wydanym w sprawie sygn. akt [...] uchylił zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję organu I instancji pozwalającą na wznowienie robót budowlanych. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego dokonano niepełnej oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji technicznej. Organ nie dostrzegł bowiem, iż przedstawiona przez inwestora ekspertyza rzeczoznawcy pominęła wynikające z przepisu § 152 pkt 4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140) normatywne uregulowanie kwestii usytuowania wyrzutni wentylacji mechanicznej na budynkach. Nie wyjaśniono przy tym, czy zmieniony przez inwestora sposób usytuowania tych urządzeń nie narusza określonych w wyżej wymienionym przepisie zasad i warunków technicznych ich montażu. Na wznowienie robót budowlanych można bowiem pozwolić wyłącznie w zgodzie z przepisami, w tym warunkami techniczno-budowlanymi dotyczącymi obiektów budowlanych. Sąd wskazał nadto, iż w postępowaniu przed NSA skarżący złożyli kontrekspertyzę sporządzoną przez innego biegłego, z której wynikają odmienne wnioski niż z przedłożonej przez inwestora w toku postępowania administracyjnego ekspertyzy technicznej. Może to przemawiać za potrzebą przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego nie pozostającego w stosunku zależności do stron i orzekającego organu, wyjaśniającego powstałe wątpliwości i stwierdzającej, czy odstępstwa inwestora od warunków udzielonego mu pozwolenia na budowę nie naruszają żadnego z przepisów techniczno-budowlanych ani nie zwiększają uciążliwości dla otoczenia w sposób godzący w interesy osób trzecich chronione art. 5 ust. 1 pkt 6 i art. 5 ust. 2 prawa budowlanego. Zgodnie z uwagami podanymi w uzasadnieniu wyroku NSA, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł. w dniu [...].05.2002 r. przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem stron i autorów obu ekspertyz. Wobec zajętych przez rzeczoznawców stanowisk na rozprawie w organie I instancji w dniu 14.05.2002 r. PINB postanowieniem z dnia [...].05.2002 r. nr [...], zobowiązał inwestora do przedłożenia oceny stanu technicznego wentylacji mechanicznej w omawianych obiektach, w tym prawidłowości usytuowania wentylatorów w połaciach dachowych oraz przedłożenia dokumentacji powykonawczej uwzględniającej ewentualne zmiany wynikające z treści powyższej oceny technicznej. Wydane w tej sprawie postanowienie dowodowe organu I instancji, zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...].07.2002 r. B. J. przedłożył nakazaną przez PINB (postanowieniem z dnia [...].05.2002 r.), opinię techniczną (z maja 2002 r. autorstwa W. P.), w której autor opinii w sposób szczegółowy poddał analizie system funkcjonowania wentylacji zastosowanej w obiektach chlewni należącej do Pana B. J. pod kątem zgodności z założeniami projektowymi, pod względem technicznym oraz zgodności z przepisami prawa. Organ I instancji uznając, że nie zachodzą przesłanki do nakazania przebudowy omawianych urządzeń wentylacji mechanicznej, decyzją z dnia [...].09.2002 r. nr [...] udzielił Panu B. J. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy rozbudowie i adaptacji obiektów chlewni o łącznej obsadzie 43 DJP w I i II etapie wraz ze zbiornikiem na gnojówkę i gnojownię znajdujących się na działce nr [...] w Z. P. [...] w Ł., zgodnie z przedłożoną dokumentacją powykonawczą na I i II etap budowy opracowaną w sierpniu 2002 roku przez S. K. oraz opinią techniczną opracowaną w maju 2002 roku przez W. P., na temat oceny prawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych, zgodności wykonania i funkcjonowania wentylacji mechanicznej w omawianych obiektach – bez konieczności przebudowy urządzeń wentylacji mechanicznej umieszczonych w połaciach dachowych. Na podstawie opinii biegłego i miejscowych oględzin organ uznał, że wywietrzaki wentylacji mechanicznej zamontowane w budynku B. J. funkcjonują w sposób prawidłowy, to jest wskazany w opinii technicznej W. P. Organ za niewiarygodne uznał wnioski z kontrekspertyzy opracowanej przez A. Z. bez dokonania oględzin spornego obiektu i zamontowanych na nim urządzeń. Ponieważ w budynku tym nie zostały jeszcze wykonane prace związane z wykonaniem zewnętrznych elewacji organ wydał decyzję zezwalającą na prowadzenie robót budowlanych. Z rozstrzygnięciem organu I instancji nie zgodził się A. T. W odwołaniu z dnia 1.10.2002 r. skarżący zarzucił, iż PINB wydaną decyzją naruszył obowiązujące prawo oraz naruszył interesy jego, jako osoby trzeciej. Zdaniem skarżącego, organ I instancji wydając rozstrzygnięcie oparł się na powierzchownych ustaleniach zawartych w opinii technicznej autorstwa W. P. (wykonanej na zlecenie Pana B. J.), pomijając całkowicie wykładnię prawną podaną przez Ministerstwo Infrastruktury w piśmie z dnia 15.04.2002 r. Ponadto Pan A. T. żądał powołania przez organy nadzoru budowlanego własnego niezależnego eksperta do dodatkowej oceny stanu technicznego wentylacji mechanicznej, określającej prawidłowość usytuowania wentylatorów w połaci dachowej w skarżonych obiektach chlewni. Rozpatrując odwołanie skarżącego od decyzji PINB z dnia [...].09.2002 r., organ II instancji uwzględniając żądanie Pana A. T., postanowił zlecić wykonanie dodatkowej ekspertyzy technicznej niezależnemu rzeczoznawcy. Postanowieniem z dnia [...].10.2002 r. zobowiązał A. T. do uiszczenia zaliczki w wysokości 2000 zł, w terminie do 30.10.2002 r. na pokrycie kosztów wykonania przez niezależnego rzeczoznawcę, omawianej ekspertyzy technicznej. A. T. na powyższe postanowienie wniósł zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Postanowieniem z dnia [...].12.2002 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W wyniku zaskarżenia przez Pana A. T., postanowienia z dnia [...].12.2002 r. wydanego przez GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...].06.2004 r. sygn. akt [...], stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia. Postanowieniem z dnia [...].10.2004 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie stwierdził niedopuszczalność wniesienia zażalenia. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., rozpatrując odwołanie Pana A. T. z dnia 1.10.2002 r. na wydaną decyzję z dnia [...].09.2002 r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Ł., pismem z dnia 9.11.2004 r. zwrócił się do A. T. o uiszczenie zaliczki w wysokości 2000 zł na pokrycie kosztów wykonania przez niezależnego rzeczoznawcę dodatkowej ekspertyzy. Wezwanie organu odwoławczego stało się bezskuteczne, gdyż skarżący zrezygnował z żądania wykonania dodatkowej ekspertyzy (pismo skarżącego z dnia 14.11.2004 r. skierowane do organu). Mając na uwadze fakt, że Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. nie posiada w swoim budżecie środków finansowych na pokrycie kosztów ekspertyz czy też ocen technicznych, organ uznał, że zachodziła potrzeba przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W wyniku ustaleń dokonanych na tej rozprawie i na podstawie zebranego materiału P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z [...].12.2004 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93 poz. 888 z 2004 r.), która weszła w życie 31 maja 2004 r. cyt. "do spraw wszczętych a niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2 – 4". Postępowanie w przedmiotowej sprawie, zostało wszczęte przez organ nadzoru budowlanego I instancji w dniu 17.05.2000 r. W dniu 27.05.2004 roku weszło w życie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 7.04.2004 r. (Dz.U. Nr 109 poz. 1156) zmieniające rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stąd też w przedmiotowej sprawie, stosuje się przepisy znowelizowanej ustawy Prawa budowlanego oraz aktualne przepisy wykonawcze do tej ustawy. W dacie rozstrzygania przez PINB obowiązywało rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zapis § 152 rozporządzenia MGPiB z 1994 r. miał inne brzmienie niż obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r., między innymi, dotychczasowe przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez PINB (§ 152 ust. 4 warunków technicznych) odnosiły się do wyrzutni wentylacji mechanicznej każdego rodzaju, zarówno z poziomym wyrzutem powietrza jak i pionowym. Obecnie obowiązujący przepis § 152 ust. 7 reguluje wyłącznie usytuowanie wyrzutni z poziomym wylotem powietrza, co nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie. Obaj autorzy ekspertyz (W. P. jak i A. Z.) w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 1 grudnia 2004 r. potwierdzili, że zamontowana na połaci dachowej przedmiotowej chlewni wentylacja mechaniczna, ma charakter wyrzutni z pionowym wylotem powietrza, stąd też nie jest regulowana przepisem § 152 ust. 7 znowelizowanego rozporządzenia warunków technicznych. Tym niemniej należy ją dostosować do pozostałych przepisów tj. § 152 ust. 12 i ust. 14 obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Ze zgromadzonego przez PINB materiału dowodowego, nie wynika, aby wykonana przez Pana B. J. wentylacja mechaniczna na obiektach chlewni, spełniała wymagania określone w przepisach § 152 ust. 12 i ust. 14 przywołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. Ze względu na wymóg dostosowania przedmiotowej wentylacji mechanicznej do zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami warunków technicznych, zachodzi konieczność uchylenia wydanego pozwolenia na wznowienie robót i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ponadto organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę, rozważy zarzuty Pana A. T. w kwestii dokonanych przez Pana B. J. odstępstw od pozwolenia na budowę, przy wykonanej płycie gnojowej oraz zbiorniku na gnojowicę. Na wymienioną ostatnio decyzję organu odwoławczego B. J. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. W treści skargi podał, iż zaskarża również poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postanowienie PINB w B. Nr [...] z dnia [...].10.2002 zobowiązujące A. T. do uiszczenia zaliczki na koszt przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego dotyczącej prawidłowości wykonania urządzeń wentylacyjnych w przedmiotowym budynku. Skarżący podał, iż uchylenie zaskarżonej decyzji było nieuzasadnione, bowiem okoliczności faktyczne sprawy zostały należycie wyjaśnione. Zarzucił, iż organy pominęły to, że budowa została ukończona i organy powinny były umorzyć postępowanie. Stwierdził następnie, iż na skutek przewlekłości postępowania administracyjnego zmieniały się przepisy określające warunki techniczne budynków i żądanie dostosowania wybudowanej już budowli do nowych warunków jest nieuzasadnione i narusza prawo. Z tych względów wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na tę skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem niniejszej sprawy jest skargi B. J. na kasacyjną decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].12.2004 r. W związku z tym Sąd na mocy art. 57 § 3 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) rozdzielił skargę na dwa odrębne postępowania i część jej dotyczącą dowodowego postanowienia z [...].10.2002 r. przekazał do rozpoznania w innym postępowaniu. Sąd uznał zarzuty części skargi dotyczącej decyzji z [...].12.2004 r. za uzasadnione. Uchylenie decyzji organu I instancji jest – przede wszystkim – następstwem dokonania wadliwej wykładni przez organ odwoławczy mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego. Z faktu, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16.04.2004 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888) zmiany wprowadzone tą ustawą mają zastosowanie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy organ odwoławczy wyprowadził nieuzasadniony wniosek, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie aktualnie obowiązujące przepisy wykonawcze do tej ustawy, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) wraz ze zmianami tego aktu wprowadzonymi rozporządzeniem z 7.04.2004 r. (Dz.U. Nr 109, poz. 1156). Wskazując na różnice pomiędzy obecnie obowiązującymi przepisami technicznymi co do wymogów dotyczących usytuowania wywietrzników dachowych a przepisami obowiązującymi przed wejściem wymienionego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. organ wskazał na konieczność ponownego rozpoznania sprawy i wyjaśnienie, czy sporne urządzenia odpowiadają warunkom z obecnie obowiązujących przepisów. Organ pominął jednak to, że zarówno rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w § 330 jak i rozporządzenie nowelizujące ten akt z 7.04.2004 r. w § 2 ust. 1 zawierają zasadę stosowania wcześniej obowiązujących przepisów między innymi wówczas, gdy wnioski o pozwolenie na budowę lub o zatwierdzenie projektu budowlanego zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów i złożone przed wejściem w życie nowych. Sytuacja taka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której – wobec tego – zgodność spornych wywietrzników winna być oceniona nie z obecnie obowiązującymi normami technicznymi, lecz wynikającymi z przepisów rozporządzenia Ministra Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z 14.12.1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Należy też zauważyć, że organ odwoławczy ponownie, merytorycznie rozpoznający sprawę, może uchylić zaskarżoną decyzję i sprawę przekazań do ponownego rozpoznania tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie jej wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. W niniejszej sprawie zebrano bogaty i obszerny materiał dowodowy zebrany w wielu tomach akt. Nie wydaje się uzasadniony wniosek, że rozpoznanie sprawy wymaga ponowienia postępowania przynajmniej w znacznej części. Dysponujący tak obszernym materiałem organ odwoławczy mógł zakończyć to, trwające już kilka lat postępowanie. W każdym razie nie wykazał on istnienia podstawy do wydania orzeczenia z art. 138 § 2 k.p.a. Dlatego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", art. 152 i 200 ustawy z 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.