I SA/Wa 408/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie NSA Irena Kamińska NSA Cezary Pryca Protokolant referendarz sądowy Aneta Trochim-Tuchorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości w [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz W. J. kwotę 200 (słownie dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 408/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu wniosku W. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu [...]. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2001 r. W. J. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] września 1995 r., nr [...], odmawiającą ustanowienia na rzecz W. J. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego [...] przy ul. [...], oznaczonego obecnie jako działka Ew. nr [...] z obrębu [...]. Wnioskodawca podniósł, iż wcześniejsze postępowanie nie uwzględniało wszystkich dokumentów i okoliczności, albowiem błędnie nie uznano podania o zgodę na odbudowę domu złożonego przed dniem [...] czerwca 1946 r. przez jego poprzedników prawnych za wniosek złożony w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Wniosek powyższy wpłynął do Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] kwietnia 2003 r. wraz z odwołaniem od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] marca 2003 r. odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] września 1995 r., nr [...]. Wymienione odwołanie zostało rozpatrzone przez Kolegium decyzją z dnia [...] października 2003 r., sygn. akt [...]; zaskarżona decyzja Prezydenta W. została uchylona, a prowadzone przezeń postępowanie umorzone, co w efekcie otworzyło drogę do rozpatrzenia przez Kolegium wniosku W. J. z dnia [...] listopada 2001 r. Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. Kolegium wznowiło postępowanie w niniejszej sprawie, a decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. orzekło o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...]. Kolegium analizując treść wniosku W. J. z dnia [...] listopada 2001 r. jak i okoliczności sprawy stwierdziło, że w sprawie tej nie zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 145 § 1 kpa lub art. 145a kpa. Podniosło również, że W. J. skorzystał z przysługujących mu uprawnień i zaskarżył wymienioną decyzję Kolegium do Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA oddalając skargę wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt IV SA 806/99 stwierdził, że nie może być ona uwzględniona, gdyż decyzji tej nie można postawić zarzutu naruszenia prawa, a jednocześnie wywody skargi pomijały szereg ustaleń przytoczonych w motywach decyzji Kolegium, stanowiących podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2003 r. W. J. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, że wnioskodawca nie kwestionuje ustaleń zawartych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r. Uważa jednak, że przy przejmowaniu budynku znajdującego się na posesji przy ul. [...] doszło do rażącego naruszenia prawa. Strona uważa, że dekret nie stanowił wystarczającej podstawy prawnej do przejęcia domu, który został odbudowany po jego wprowadzeniu na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ podniósł, że analiza treści wniosków W. J. z dnia [...] listopada 2001 r. i [...] grudnia 2003 r. jak i okoliczności sprawy nie wskazują, by w sprawie tej zaistniała którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 149 § 2 kpa w związku z art. 145 § 1 i art. 145a. Odnosząc się zaś do podstawowej kwestii podnoszonej przez stronę, że dekret nie stanowił wystarczającej podstawy prawnej do przejęcia domu, który został odbudowany po jego wprowadzeniu na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę Kolegium stwierdziło, że sprawa ta była przedmiotem analizy zarówno Kolegium jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego i w sprawie tej nie dopatrzono się naruszenia przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Naruszenie prawa Kolegium i Sąd badały pod kątem zastosowania przepisów powyższego dekretu, stwierdzając w swoich orzeczeniach, czy zasadnie odmówiono wnioskodawcy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu oznaczonego dawnym nr hip. [...], położonego przy ul. [...]. Jednocześnie podkreśliło, że wywody skarżącego dotyczące pozbawienia prawa własności i wyrządzenia krzywdy, nawet w sytuacji ich podzielenia, nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Zarówno bowiem organ administracji publicznej, jak i sąd związane są stanem prawnym nadal obowiązującego dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. W dniu [...] marca 2004 r. W. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] zarzucając organowi nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji następujących aktów prawnych: Dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 281); Dekretu z dnia 11 kwietnia 1947 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 37, poz. 181); Dekretu z dnia 25 października 1948 r. w sprawie zmiany dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. Nr 50, poz. 389); Dekretu z dnia 21 grudnia 1945 r. o publicznej gospodarce lokalami i kontroli najmu (Dz. U. z 1946 r. Nr 4, poz. 27); Rozporządzenia Ministrów Odbudowy i Administracji Publicznej z dnia 25 lutego 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 72); Instrukcji Ministra Odbudowy z dnia 30 kwietnia 1947 r. wydanej w porozumieniu z Ministrami Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych w trybie postępowania przy orzekaniu o wyłączeniu budynków i lokali spod przepisów o publicznej gospodarce lokalami oraz spod przepisów o wysokości komornego na podstawie rozporządzenia Ministrów Odbudowy i Administracji Publicznej z dnia 25 lutego 1946 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny - Dz. U. R. P. Nr 10, poz. 72 (Dz. Urz. Min. Odb. Nr 3, poz. 36). Ponadto wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w postępowaniu wznowieniowym uczyniło przedmiotem analizy poprawność trybu przejmowania gruntu, nie odnosząc się do sytuacji prawnej znajdującego się na nim budynku, mimo przedstawionych przez stronę dodatkowych dowodów. Stwierdził także, iż Prezydium Rady Narodowej w [...] wydając orzeczenie administracyjne z dnia [...] lutego 1951 r. rażąco naruszyło prawo, albowiem budynek położony przy ul. [...] został na podstawie pozwolenia na odbudowę z dnia [...] czerwca 1946 r., nr [...] odbudowany z własnych środków, jego przeznaczenie było zgodne z planami zabudowania, dlatego też dekret warszawski nie dawał żadnych podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu oraz przejęcia budynku na rzecz Skarbu Państwa. Ponadto pozbawienie go prawa dysponowania wyremontowanymi w budynku lokalami rażąco naruszało art. 6 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny. Podniósł również, iż spłata przez dotychczasowego właściciela budynku kredytu zaciągniętego w Banku Gospodarstwa Krajowego na odbudowę domu, po przejęciu go przez Skarb Państwa stanowiła rażące naruszenie art. 5 ust. 2 tego dekretu. Skarżący oświadczył także, iż w procesie przejmowania budynku przy ul. [...] wielokrotnie doszło do rażącego naruszenia prawa, natomiast właściciele zostali bezpodstawnie pozbawieni prawa własności budynku oraz prawa użytkowania lokali. W przypadku domów odbudowanych przez właścicieli zgodnie z obowiązującym prawem dekret warszawski nie stanowił wystarczającej podstawy dla przejęcia tych budynków. Powołał się przy tym na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 18 czerwca 1996 r. oraz niepublikowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, dotyczący nieruchomości [...] j przy ul. [...], stwierdzający iż dekret warszawski nie dotyczył budynków odbudowanych po wojnie na podstawie pozwolenia budowlanego. Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o unieważnienie orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] lutego 1951 r. oraz zwrot domu położonego w W, przy ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując jednocześnie swoje stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione przez skarżącego. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Z przepisów działu II rozdziału 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwanej dalej kpa) wynika, że postępowanie o wznowienie postępowania administracyjnego jest postępowaniem nadzwyczajnym, składającym się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ administracji publicznej bada, czy z żądaniem wznowienia postępowania występuje strona, czy sprawa została załatwiona decyzją, czy decyzja nosi cechę ostateczności, następnie ustala (w przypadku, gdy postępowanie to wszczęto na wniosek), czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie określonym w art. 145a § 2 i 148 kpa i czy w sprawie występują podstawy wznowienia określone w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa. Wskazane wyżej postępowanie kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, jeżeli w sprawie wystąpiły opisane wyżej przesłanki dopuszczalności wznowienia postępowania (art. 149 § 1 kpa). W drugim etapie organ administracji publicznej ponownie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę, prowadząc postępowanie wyjaśniające, mające na celu ocenę przyczyn wznowienia postępowania. W sytuacji, gdy organ ustali, iż w sprawie nie występuje żadna z podstaw wznowienia, określona w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 kpa, wówczas nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy zakończonej decyzją ostateczną, lecz wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (art. 149 § 2 w związku z art. 151 § 1 pkt 1 kpa). Należy również zauważyć, iż w postępowaniu wznowieniowym mają zastosowanie przepisy działu I i II kpa, w szczególności przepisy określające zasady ogólne postępowania administracyjnego (zasadę wysłuchania i udziału stron w postępowaniu), przepisy o postępowaniu zwyczajnym (określające obowiązki organu związane ze wszczęciem postępowania, w szczególności dotyczące zawiadamiania wszystkich osób będących stronami w sprawie o wszczęciu postępowania na żądanie jednej ze stron oraz zawiadamiania ich o złożeniu środka zaskarżenia ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) przez jedną z nich. W ocenie Sądu decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2004 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] zostały wydane z naruszeniem, zawartych w art. 10 § 1 kpa, art. 61 § 4 kpa, oraz art. 131 w związku z art. 127 § 3 kpa, przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to dawało podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zdaniem Sądu przy rozpatrywaniu spraw załatwionych wskazanymi wyżej decyzjami Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie naruszyło także art. 148 § 1 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zawiadomiło właścicieli lokali nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] (M. J.), wykupionych w budynku przy ul. [...] o wszczęciu na żądanie W. J. postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...], mimo, że podmioty te posiadały status strony w tym postępowaniu (patrz wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt IV S.A. 1065/94; niepublikowany). W konsekwencji organ ten prowadził postępowanie administracyjne bez udziału wszystkich stron. Sąd zauważa, iż uchybienie to stanowi podstawę wznowienia postępowania, określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Jednocześnie trzeba podnieść, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie wynika, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] badało kwestię zachowania przez W. J. miesięcznego terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania (art. 148 kpa), zwłaszcza, że z akt sprawy wynika, iż strona błędnie złożyła wniosek z dnia [...] listopada 2001 r. do Burmistrza Gminy [...], nie udowadniając przy tym, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] jedynie, że wniosek ten wpłynął do Kolegium w dniu [...] kwietnia 2003 r. było niewystarczające do oceny zachowania terminu wystąpienia z żądaniem wznowienia postępowania. Sąd pragnie podkreślić, iż wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 kpa). W dalszej kolejności należy zwrócić uwagę, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie zawiadomiło właścicieli wykupionych lokali o złożeniu przez W. J. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] grudnia 2003 r., przez co uniemożliwiło im wzięcie udziału w postępowaniu odwoławczym. Prowadząc postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] organ, którego decyzję zaskarżono winien zatem w pierwszym rzędzie ustalić aktualny krąg osób będących stronami w sprawie (właścicieli wykupionych lokali oraz właściciela pozostałej po wyodrębnieniu lokali części nieruchomości przy ul. [...]) i dopiero wówczas zawiadomić strony o wszczęciu na wniosek W. J. z dnia [...] listopada 2001 r. postępowania w tym przedmiocie (art. 61 § 4 kpa). W dalszej kolejności obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające celem ustalenia – w oparciu o środki dowodowe wymienione w art. 75 § 1 kpa – kiedy strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej wskazaną we wniosku z dnia [...] listopada 2001 r. podstawę wznowienia postępowania i na tej podstawie zbadać zachowanie przez W. J. terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 kpa. Dopiero ustalenie, iż podanie W. J. zostało złożone w terminie i wskazuje ustawową podstawę wznowienia umożliwi wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania. Prowadząc postępowanie, o którym mowa w art. 149 § 2 kpa organ winien zgromadzić powołane przez skarżącego dowody (złożony przed dniem [...] czerwca 1946 r. wniosek o wydanie pozwolenia na odbudowę budynku, pozwolenie na budowę z dnia [...] czerwca 1946 r., zarządzenia nakazujące wykonanie dodatkowych prac budowlanych, wydanych w dniach [...] września 1947 r. i [...] grudnia 1948 r. oraz decyzję potwierdzającą zakończenie prac budowlanych z dnia [...] października 1949 r.), następnie ustalić, czy ujawnione we wniosku z dnia [...] listopada 2001 r. okoliczności faktyczne i dowody są nowe (dopiero odkryte i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę), czy są dla sprawy istotne (dotyczą przedmiotu sprawy i mają znaczenie prawne, mogące mieć wpływ na zmianę treści decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...]) i czy były znane organowi wydającemu decyzję ostateczną. Poczynione przez organ ustalenia - zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 1 i 3 kpa - muszą znaleźć "odbicie" w uzasadnieniu decyzji załatwiającej zgłoszone przez stronę żądanie wznowienia postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.