VII SA/Wa 691/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak, Protokolant Edyta Kuczkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Starosty Powiatu [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na wznowienie wstrzymanych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz stwierdza nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...]października 2003 r. II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] października 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art.51 ust 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 /ca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, 1071) nałożył na B. S. obowiązek wykonania następujących czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy budowie tarasu wraz z wejściem przy istniejącym budynku mieszkalnym [...] zlokalizowanym w [...] gm. [...] do stanu zgodnego z prawem, tj. przedstawienie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...]: 1) 3 egzemplarzy projektu budowlanego robót koniecznych do zakończenia inwestycji wraz z zaświadczeniem projektanta o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego; 2) zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy [...] o zgodności lokalizacji tarasu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, na której wykonywane są roboty budowlane w terminie do dnia 15 grudnia 2003 roku. W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2003 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wstrzymał B. S. prowadzenie robót budowlanych przy budowie tarasu wraz z wejściem (od strony wschodniej) przy istniejącym budynku mieszkalnym [...] zlokalizowanym w [...] gm. [...] wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz nakazał zabezpieczenie przedmiotowych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia i nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia. B. S. w wyznaczonym terminie wykonała nałożone obowiązki. Ustalono, że przedmiotowe roboty budowlane polegają na wykonywaniu przy lokalu mieszkalnym nr [...] inwestora, znajdującym się na parterze budynku mieszkalnego [...] od strony wschodniej na wymianie istniejącego okna na okno z drzwiami balkonowymi oraz tarasu utwardzonego kostką brukowa wraz z zamontowanymi dookoła tarasu słupkami metalowymi o wysokości 1,40 m. Decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071) udzielił B. S. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem: nr [...] z dnia [...] września 2003 r. robót budowlanych przy budowie tarasu i wejścia przy istniejącym budynku mieszkalnym wyżej opisanym. Dodatkowo organ zawarł sformułowanie, że "opracowany projekt budowlany przez E. M. - nr upr. bud. [...] stanowi załącznik do niniejszej decyzji." W uzasadnieniu w/w decyzji organ wskazał, że inwestorka wykonała obowiązki nałożone na nią i złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2004r. [...]ki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), po rozpatrzeniu odwołania Zarządu Powiatu [...] od decyzji Nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. znak: [...], udzielającej B. S. pozwolenia na wznowienie wstrzymanych postanowieniem nr [...] z dnia [...] września 2003r. robót budowlanych przy budowie tarasu i wejścia przy istniejącym budynku mieszkalnym – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzją. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stopnia wojewódzkiego wskazał, że nie zasługuje na uwzględnienie odwołanie Zarządu Powiatu [...], w którym ten podniósł, ze grunt przeznaczony na wykonanie tarasu ziemnego nie jest własnością B. S., bowiem posiada ona jedynie prawo do współużytkowania wieczystego działki nr 1228, na której usytuowany jest budynek wielorodzinny [...] a właścicielem gruntu nadal pozostaje Zarząd Powiatu [...], zatem na wykonanie przedmiotowego tarasu potrzebna jest zgoda wszystkich współużytkowników oraz właściciela. Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kontrolowana decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest zgodna z prawem. Kwestia wieczystego użytkowania gruntu jest materią prawa cywilnego i przekraczanie uprawnień z tego tytułu może być dochodzone w postępowaniu sądowym z powództwa cywilnego. Inwestorka złożyła oświadczenie o przysługującym jej prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli Zarząd Powiatu [...] kwestionuje to oświadczenie to właściwym do rozstrzygnięcia tego zarzutu będzie urząd prokuratorski. W skardze z dnia 7 kwietnia 2004r. Powiat [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o uchylenie zaskarżonej decyzji [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2003r. Skarżący zarzucił, że zaskarżona decyzja narusza przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przepis, art. 12 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, art. 7 kpa. Skarżący podniósł, że na działce [...] o pow. 0,4730 ha, będącej własnością Powiatu [...], dla której w Sądzie Rejonowym w [...] prowadzona jest księga wieczysta nr KW [...], znajdują się 4 wielorodzinne budynki mieszkalne [...] - w każdym po 7 samodzielnych lokali. W dniu 28 listopada 2003 r. Powiat [...] aktami notarialnymi sprzedał 7 samodzielnych lokali mieszkalnych w budynku [...] wraz z udziałami we własności wspólnych części budynków i urządzeń oraz oddał nabywcom lokali w użytkowanie wieczyste na 99 lat udziały w działce gruntu nr [...]. B. i J. S. nabyli aktem notarialnym z dnia [...].11.2003 r. Rep. [...] własność lokalu nr [...] w budynku [...], udział [...] w częściach we własności wspólnych części budynków i urządzeń oraz współużytkowanie wieczyste w działce gruntu nr [...] w udziale [...] części. Nabyty przez małżonków S. udział we współwłasności tzn. w elementach wspólnych budynku oraz prawie użytkowania wieczystego do gruntu, nie są prawami samodzielnymi, stanowią współwłasność przymusową. Każdy właściciel lokalu obowiązany jest korzystać z nieruchomości wspólnej w sposób nieutrudniający korzystania z niej przez innych współwłaścicieli. Oznacza to, że działania jednego ze współwłaścicieli, polegające na zmianie sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej, pozostaje poza granicami przysługującego mu prawa. Aby tak zmiana mogła być dokonana, niezbędne jest uzyskanie zgody pozostałych właścicieli lokali. Zdaniem skarżącego w świetle powyższych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego niewłaściwie zinterpretował posiadanie prawa Panią B. S. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Inwestor – uczestnik postępowania B. S. wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że na terenie bezpośredniego sąsiedztwa powstały podobne tarasy i drzwi prowadzące na tarasy, ale tylko jej inwestycja spotkała się z zarzutami ze strony Powiatu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r.Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269). Zdaniem Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn niż wskazano w jej uzasadnieniu. W tym miejscu należy podnieść, ze Sad rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Sąd stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] października 2003r. w przedmiocie nałożenia obowiązków na inwestora w trybie art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sadu zapadła ona z rażącym naruszeniem prawa – art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. przepis w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji dawał organowi nadzoru budowlanego uprawnienia do nakładania obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Jak wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie decyzja wydana w trybie w/w przepisu Prawa budowlanego nie może ograniczać się do nakazania inwestorowi przedstawienia określonej dokumentacji, ale musi wskazywać konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Gdyby, bowiem przyjąć, ze decyzja wydana na podstawie wyżej wskazanej może nakładać obowiązek jedynie przedstawienia określonej dokumentacji to po wykonaniu tego obowiązku, niezależnie od treści przedstawionych przez stronę dokumentów, organ byłby zmuszony wydać decyzję o pozwoleniu na wznowienie robót. Nałożenie na inwestora obowiązku dostarczenia określonych dokumentów powinno się odbywać na podstawie przepisu art. 81c Prawa budowlanego tj. w drodze postanowienia dowodowego. Forma decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zarezerwowana do rozstrzygnięcia sprawy, co do istoty (art. 104 kpa). istotą sprawy zaś nie jest przedstawienie dokumentów, bowiem to stanowi element postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie inwestorka wyżej wymienioną decyzją została zobowiązana do przedstawienia zaświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem Sądu przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie dawał organowi podstawy do nałożenia takiego obowiązku. W postępowaniu prowadzonym w trybie tego przepisu orzeka się wyłącznie o dopuszczalności robót. Obojętna jest, zatem okoliczność np. braku zgody współwłaściciela nieruchomości na dokonanie wymienionych prac (por. wyrok NSA z 11 grudnia 2002r. w sprawie NSA 639/01 Monitor Prawny 2003/4/147). Zdaniem Sądu zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2003r. nr [...] zapadły z naruszeniem zasady dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) zasady wyczerpującego zebranie i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 kpa). W ocenie Sądu uzasadnienia w/w decyzji nie spełniają wymogów przewidzianych dyspozycją art. 107 § 3 kpa. nie zawierają wskazania okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. brak jest wykładni stosowanych przez organy przepisów oraz oceny przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Istotnym zagadnieniem w niniejszej sprawie jest prawidłowa kwalifikacja robót budowlanych wykazanych przez inwestorkę – B. S. warunkach samowoli. Następnie w kontekście w/w ustaleń rozważenie możliwości bądź braku możliwości legalizacji tych robót we właściwym trybie. Stwierdzenie organu, że inwestorka wykonała drzwi na zewnątrz lokalu wiąże się z ustaleniem tego organu, że doszło do wymiany istniejącego okna na okno z drzwiami balkonowymi. Organ nie ustalił jednak w sposób jednoznaczny czy zamontowanie drzwi wiązało się z dokonaniem zmiany konstrukcji budynku np. przez zwiększenie otworu okiennego bądź wybicie otworu na drzwi obok istniejącego otworu okiennego. Powyższe ustalenia są niezbędne dla prawidłowego zakwalifikowania robót związanych z instalacją drzwi. Zważyć trzeba, że przez budowę należy rozumieć także przebudowę obiektu budowlanego (art. 3 Prawa budowlanego). Pojęcie to nie zostało zdefiniowane, przyjmuje się jednak, ze przebudowę obiektu stanowi zmiana układu funkcjonowania istniejącego obiektu budowlanego mogąca dotyczyć elementów konstrukcyjnych. Zdaniem Sądu organ nie rozważył i nie uzasadnił, z czego wywodzi zastosowanie do w/w robót budowlanych trybu przewidzianego dyspozycją art. 51 Prawa budowlanego. Tryb ten dotyczy zaś tylko robót budowlanych innych niż określone w art. 48 i 49b ust. 1 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego ustaliły wykonanie tarasu utwardzonego kostką brukową wraz z zamontowanymi dodatkowymi słupkami o wysokości 1,40m. Zdaniem Sądu organy nie rozstrzygnęły jednoznacznie czy taras stanowi część obiektu budowlanego czy też nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie z tarasem w tym znaczeniu a tylko z utwardzeniem terenu przed domem. Powyższe ma zasadnicze znaczenie, gdy zważyć, że budowa tarasu jako integralnej części budynku jest obiektem budowlanym dla wzniesienia, którego niezbędne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, tymczasem utwardzenie gruntu może być zwolnione od pozwolenia na budowę (w zależności od tego pod rzędem, których przepisów Prawa budowlanego było realizowane). Organy nie wypowiedziały się w przedmiocie zainstalowania przez inwestorkę słupków metalowych o wysokości 1,40m. Istotne jest ustalenie ich przeznaczenia. Wskazać trzeba, że o ile taras stanowi część obiektu budowlanego to samo wykonanie obudowy tego tarasu nie jest ani obiektem budowlanym ani jego częścią (art. 3 pkt 1-7 ustawy Prawo budowlane). Rozpoznając sprawę ponownie organ kierować się będzie powyższymi rozważaniami Sądu. Dokona ustaleń we wskazanym zakresie a rozstrzygnięcie poprze uzasadnieniem, w którym wskaże okoliczności faktyczne i prawne, dokona wykładni stosowanych przepisów i oceny stanu faktycznego w świetle przepisów prawa. Sąd orzekła jak w sentencji w trybie art. 145 § 1 pkt 2 c, 145 § 1 pkt 1 c i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).