II SA/Po 66/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędzia NSA Barbara Kamieńska Asesor sąd. Edyta Podrazik (spr.) Protokolant sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody L. na uchwałę Rady Gminy Świdnica z dnia 29 września 2004r. Nr VI/41/2004 w przedmiocie możliwości odpracowania zaległości czynszowych oraz płatności za wodę i odprowadzanie ścieków; stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka W dniu 29.09.2004 r. Rada Gminy Świdnica, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. Nr 142 poz. 1591 z 2001 r.) w związku ze szczególnie trudną sytuacją życiową i materialną niektórych rodzin podjęła uchwałę nr VI/41/04, w której najemcom mieszkalnych lokali komunalnych nie posiadających środków finansowych na uregulowanie należności czynszowych oraz mieszkańcom gminy korzystającym z gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych mających zaległości w opłatach za wodę i odprowadzanie ścieków "stwarza się możliwość odpracowania na rzecz Gminy swoich zaległości w opłatach", przy czym każdy z mieszkańców chcących skorzystać z tej możliwości musi wystąpić o to indywidualnie do Wójta Gminy. Od powyższej uchwały skargę złożył Wojewoda L., domagając się stwierdzenia jej nieważności i zarzucając jej istotne naruszenie przepisów art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 oraz art. 41 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 wskazanej wyżej ustawy stanowi o ogólnej kompetencji rady gminy do podejmowania uchwał w innych sprawach niż wymienione taksatywnie w ust. 2 pkt 1-14, o ile jest to wyraźnie zastrzeżone w konkretnej ustawie, natomiast przepisy art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ustawy stanowią o uprawnieniach rady do stanowienia aktów prawa miejscowego, art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy upoważnia radę do wydawania takich aktów w zakresie korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, nie daje jednak podstaw do wprowadzenia form odpłatności w postaci odpracowania na rzecz Gminy zaistniałych należności, wskazane w podstawie prawnej uchwały przepisy nie stanowią o kompetencji rady gminy do stanowienia aktu prawa miejscowego o zakwestionowanej treści, brak jest również takiego umocowania w innych aktach prawnych. Rada Gminy Świdnica w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, powołując się na koncepcję domniemania kompetencji rady gminy. Rada gminy jest organem uchwałodawczym i kontrolnym, art. 18 ustawy o samorządzie gminnym formułuje zasadę domniemania właściwości rady, przypisując jej wszystkie sprawy należące do zakresu działania gminy chyba, że ustawy stanowią inaczej. Zawarte w art. 18 ust. 2 ustawy wyliczenie nie ma charakteru wyczerpującego, o czym przesądza treść punktu 15 tego przepisu. Przepisem kompetencyjnym do podjęcia zakwestionowanej uchwały jest art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, przy czym zarówno lokale mieszkalne jak i gminne urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne uznać należy za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej. Podobnie jak w przypadku opłat za wodę w rozpatrywanym przypadku mamy do czynienia z nieokreślonym indywidualnie kręgiem adresatów, w którym potencjalnie może się znaleźć każdy mieszkaniec gminy. Poza argumentami natury prawnej należy podnieść pozytywny wymiar społeczny uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Na wstępie odnieść się należy do kwestii zachowania przez skarżącego Wojewodę L. terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowa uchwała podjęta została w dniu 29.09.2004 r. Skarżący w terminie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym nie skorzystał z przysługujących mu jako organowi nadzoru uprawnień, zaś w dniu [...].12.2004 r. wniósł przedmiotową skargę. Skład sądu orzekający w niniejszej sprawie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13.07.2004 r. w sprawie OSK 457/04 oraz w postanowieniu tego Sądu z dnia 27.09.2002 r. w sprawie III SA 1361/02 (ONSA 2003/4/136), iż wniesienie skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym jest ograniczone terminem 30 dni od daty upływu terminu z art. 91 ust. 1 tejże ustawy. W art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie określono żadnego terminu końcowego do wniesienia skargi, jednocześnie zaś w art. 102a powyższej ustawy wskazano, iż m.in. do skarg wnoszonych na zasadzie art. 93 tejże ustawy nie stosuje się przepisu art. 52 § 3 i 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w konsekwencji także art. 53 § 2 ostatnio wymienionej ustawy. W związku z uregulowaniem terminu do dokonywania czynności nadzorczych w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można też stosować do skarg z art. 93 ust. 1 ustawy terminu z art. 53 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie podzielić należy argumentację przytoczoną w glosach krytycznych do postanowienia NSA z dnia 27.09.2002 r. w sprawie III SA 1361/02 (ONSA 2003/4/136) Z. K. i Z. N. (OSP 2003/4/49). Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż organ nadzoru nie jest ograniczony terminem końcowym do wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i skarga w przedmiotowej sprawie wniesiona została w terminie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Świdnica z dnia 29.09.2004 r. nr VI/41/04. Jako podstawę prawną uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 4 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 08.03.1990 r. o samorządzie gminnym. W § 1 uchwały stwierdzono, iż najemcom mieszkalnych lokali komunalnych nie posiadających środków finansowych na uregulowanie należności czynszowych oraz mieszkańcom gminy korzystającym z gminnych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych mających zaległości w opłatach za wodę i odprowadzanie ścieków stwarza się możliwość odpracowania na rzecz Gminy swoich zaległości w opłatach. W § 2 zawarto postanowienie, że każdy z mieszkańców chcących skorzystać z możliwości wymienionych w § 1 musi wystąpić o to indywidualnie do Wójta Gminy. W § 3 i 4 wykonanie uchwały powierzono wójtowi i wskazano, że jednostki organizacyjne gminy przygotują front prac. Natomiast w § 5 postanowiono, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa L. W myśl powołanego w zaskarżonej uchwale przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach (niż wymienione w ust. 2 pkt 1-14 tego przepisu) zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Przepis ten ma więc charakter normy generalnej i ustrojowej, której konkretyzacja następuje w innych przepisach materialnego prawa administracyjnego i samodzielnie nie daje radzie gminy żadnych uprawnień stanowiących. Przepis art. 41 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru normy kompetencyjnej, a jedynie określa formę w jakiej rada gminy uchwala przepisy gminne. Powołany również w uchwale przepis art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym zawiera natomiast upoważnienie dla rady gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Stanowi on o kompetencjach rady gminy do regulowania zasad i trybu korzystania z mienia gminnego. Przepis ten ma charakter normy ogólnej i znajduje zastosowanie wyłącznie w sytuacji, gdy nie istnieją przepisy szczególne, odrębnie regulujące określoną dziedzinę, zgodnie z zasadą, iż przepis szczególny wyłącza stosowanie przepisu ogólnego. Zasady i warunki realizacji przez gminę zadań własnych w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków unormowane są w przepisach szczególnych, a mianowicie w ustawie z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 z 2001 r.). Przepis art. 19 ust. 1 tejże ustawy stanowi, iż rada gminy uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązujący na obszarze gminy. W regulaminie tym rada określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami i sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach. Podobnie w odniesieniu do lokali mieszkalnych należących do zasobu mieszkaniowego gminy zasady wynajmowania lokali unormowano w ustawie z dnia 21.06.2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71 poz. 733 z 2001 r. z późniejszymi zmianami). W myśl art. 21 ust. 1 pkt 2 tejże ustawy rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Zasady te winny określać m.in. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego i do zastosowania obniżek czynszu, warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy, kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach, tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych, zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Podkreślić należy, iż powołane przepisy obu wskazanych ustaw mają charakter bezwzględnie obowiązujących. Zawierają one upoważnienie do podjęcia uchwał, których zakres odpowiada pojęciu "zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej" z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Przywołane przepisy ustawy z dnia 07.06.2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego, stanowią więc przepisy szczególne w stosunku do uregulowania z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym. Wszelkie regulacje związane z korzystaniem z lokali mieszkalnych należących do zasobu mieszkaniowego gminy oraz z wykonywaniem usług komunalnych z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków mogą być wprowadzane przez radę gminy jedynie w ramach aktów wymienionych w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i art. 21 ustawy o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego. Słusznie więc podnosi w skardze Wojewoda, iż powołane w zaskarżonej uchwale przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie mogły być podstawą do jej uchwalenia. Odmienne stanowisko Rady Gminy nie może być uznane za trafne ze względów wskazanych powyżej. Podkreślić należy, iż korzystanie z lokali mieszkalnych z zasobu gminnego, jak i z usług przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych przez mieszkańców gminy odbywa się na podstawie umów cywilnoprawnych. Przepisy prawa cywilnego w art. 506 kodeksu cywilnego dopuszczają możliwość tzw. nowacji zobowiązania (odnowienia), a mianowicie dłużnik za zgodą wierzyciela może zobowiązać się do spełnienia innego świadczenia zamiast dotychczasowego. Treść zaskarżonej uchwały sprowadza się wyłącznie do deklaracji możliwości starania się przez mieszkańców gminy mających zaległości czynszowe lub w opłatach za wodę i ścieki o nowację zobowiązania. Stanowi ona w istocie powielenie treści obowiązujących ustawowych przepisów materialnego prawa cywilnego. Reasumując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż treść zaskarżonej uchwały Rady Gminy Świdnica z dnia 29.09.2004 r. stanowi istotne naruszenie prawa, w związku z czym zaistniały przesłanki do stwierdzenia jej nieważności. Z wymienionych przyczyn na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 r.) orzeczono jak w pkt 1 wyroku. /-/ E.Podrazik /-/ B.Kamieńska /-/ G.Radzicka MarK