VII SA/Wa 1363/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Mazur, , Sędzia NSA Bogusław Moraczewski (spr.), Asesor WSA Bogusław Cieśla, Protokolant Rafał Kubik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwiecień 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przekroczenie terminu na wydanie decyzji skargę oddala. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2004r. Nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 6 oraz art. 88 a ust 1 pkt. 1 lit. A ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo Budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2003r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm) oraz 127 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia Wojewody [...] uchylił własne postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r., [...] w części dotyczącej wysokości kary pieniężnej i nałożył na Wojewodę [...] karę pieniężną w wysokości 1.500 zł za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego na wydanie decyzji z dnia [...] marca 2004r. Nr [...] w sprawie pozwolenia na budowę w postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek G. [...] z dnia 7 listopada 2003r. z uwagi na przekroczenie terminu załatwienia sprawy o 3 dni. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ naczelny odwoławczy wskazał, iż postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] z dnia [...] czerwca 2004r. [...] została wymierzona Wojewodzie [...] kara w wysokości 13.000 zł za przekroczenie ustawowego terminu przewidzianego w art. 35 ust. 6 ustawy Prawo budowlane na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu niniejszego postanowienia stwierdzono, iż organ przekroczył termin o 72 dni, jednak po odliczeniu okresów związanych z uzupełnieniem wniosku ustalono ostatecznie, że przekroczenie terminu wynosi 26 dni. Organ naczelny podniósł, i z zgodnie z art. 35 ust. 8 ustawy Prawo Budowlane do terminu przewidzianego na wydanie decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Do terminu załatwienia przedmiotowej sprawy nie wlicza się okresu prowadzonego postępowania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. , Nr 62, poz. 627 z późn.zm) oraz art. 24 i 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz.U. Nr 80, poz. 721, z późn. zm) oraz okresu od dnia 3 marca do 22 marca 2004r. na podstawie decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego [...] z dnia [...] marca 2004r. W dalszej części uzasadnienia wskazano, iż Wojewoda [...] działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie o pozwolenie na budowę z naruszeniem przepisów procesowych określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Organ I instancji uznał wniosek za niekompletny i na podstawie art. 64 § 2 kpa w dniu 9 grudnia 2003r. wezwał inwestora do jego uzupełnienia poprzez wskazanie numerów działek jakie ma objąć inwestycja oraz poprzez złożenie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane dotyczące wszystkich działek. Ze względu na modyfikacje wniosku złożonego przez inwestora ponownie wezwano w trybie art. 64 § 2 kpa do usunięcia braków podania. Inwestor w odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie przesłał część uzupełniających materiałów, które wpłynęło do organu w dniu 30 stycznia 2004r. Okres od dnia 8 stycznia do dnia 30 stycznia 2004r. został zaliczony przez organ odwoławczy jako termin przewidziany w przepisach prawa do dokonania określonych czynności. W odniesieniu do zarzutów skarżącego wskazanych w zażaleniu organ II instancji stwierdził, iż notatki służbowe które dokumentują przyczyny przedłużania terminów postępowania nie mogą stanowić podstawy do odliczenia określonych okresów od terminu przewidzianego na wydanie decyzji w rozumieniu art. 35 ust. 8 ustawy Prawo budowlane. W opinii organu odwoławczego bezspornym jest, iż w przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wydał decyzji w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż doszło do przekroczenia terminu o 3 dni, tym samym wysokość kary stanowiącej iloczyn ustawowej stawki dziennej (500 zł) i liczby dni zwłoki (3) w wydaniu decyzji wynosi 1.500 zł. Skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2004r. [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Wojewoda [...] wnosząc o jego uchylenie. W skardze podniesiono, iż zaskarżonym postanowieniem naruszono art. 35 ust. 6 i 8 ustawy z dnia 7 lipca Prawo Budowlane poprzez niewłaściwe zastosowanie, a w szczególność poprzez przyjęcie, że datą wszczęcia postępowania był dzień 7 listopada 2003r, tj. dzień złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, a nie dzień 23 stycznia 2004r, tj. dzień złożenia wniosku spełniającego wymagania określone w przepisach prawa budowlanego. Inwestor bowiem dopiero w dniu 23 stycznia 2004r., w uzupełnieniu wezwania złożył wniosek który nie zawierał braków. W opinii skarżącego dopiero od tej daty może być liczony termin na załatwienie sprawy przez organ, gdyż tylko żądanie strony nie dotknięte brakami formalnymi jest zdolne do wywołania skutku prawnego wszczęcia postępowania. W związku z powyższym organ wydał decyzję w sprawie pozwolenia na budowę w ustawowym terminie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U., Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne kontrolują jedynie legalność zaskarżonych decyzji/postanowień, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia organów administracji orzekających w niniejszej sprawie stanowi art. 35 ust. 6. ustawy z dnia 7 lipca Prawo Budowlane (Dz.U. 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) Zgodnie z jego brzmieniem w przypadku, gdy właściwy organ nie wyda decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w terminie 65 dni od dnia złożenia wniosku o wydanie takiej decyzji, organ wyższego stopnia wymierza temu organowi, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie, karę w wysokości 500 zł za każdy dzień zwłoki. Stosownie zaś do punktu 6 i 7 cytowanego artykułu karę uiszcza się w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia, o którym mowa w ust 6. Ponadto do terminu o którym mowa w ust. 6 nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów spowodowanych z winy strony, albo z przyczyn niezależnych od organu. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 61 § 3 kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 1992r., V SA 178/09 "przepisy prawa polskiego - poza wyjątkowym przypadkiem art. 31 § 2 kpa (postanowienie o wszczęciu postępowania z urzędu na żądanie organizacji społecznej) - nie przewidują wydania odrębnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wszczęcia postępowania. W sprawach wszczynanych na wniosek, postępowanie uważa się za wszczęte z chwilą złożenia wniosku (art. 61 § 1 kpa)". Wniosek chociażby dotknięty brakami, nie oznacza, iż nie jest on zdolny do wywołania skutku prawnego w postaci wszczęcia postępowania. Na gruncie rozpatrywanej sprawy uznać należy za bezzasadny zarzut podnoszony w skardze, iż organ administracji błędnie określił dzień wszczęcia postępowania. W ocenie sądu bezspornym jest, iż datą wszczęcia postępowania był dzień 7 listopada 2003r., a więc dzień złożenia wniosku w organie. W postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę w początkowej fazie postępowania stosuje się art. 64 § 2 kpa, jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. W takiej sytuacji należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie bez rozpoznania. Po uzupełnieniu podania przez inwestora organ winien dokonać oceny merytorycznej wniosku. Art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego jednoznacznie ustala, że właściwy organ administracji architektoniczno budowlanej nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę, jeżeli spełnione został wymagania, o których mowa w tym ustępie oraz ustępie 1. Omawiany przepis nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, jak też możliwości wprowadzenia dalszych warunków, od których zależało by wydanie tego pozwolenia. W przypadku stwierdzenia naruszeń lub nieprawidłowości organ winien nałożyć na inwestora obowiązek ich usunięcia, a w razie jego niedopełnienia wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis art. 35 ust 6 cytowanej ustawy ma na celu zobowiązanie organu administracji do wydania przedmiotowego pozwolenia bez zbędnej zwłoki w terminie zakreślonym przez ustawodawcę, ale jednocześnie zdyscyplinowanie inwestora do usunięcia zaistniałych nieprawidłowości pod rygorem odmowy jego wydania. Dokonując analizy akt sprawy, podzielić należy pogląd wyrażony w zaskarżonym orzeczeniu, iż Wojewoda [...] nie dochował terminów określonych w omawianym przepisie, tym samym zasadnym było nałożenie kary pieniężnej. Podkreślenia wymaga, że postępowanie prowadzone w trybie art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego jest postępowaniem odrębnym od postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Organ wyższego stopnia ma obowiązek dokonywania kontroli co do przestrzegania przez właściwe organy ustawowego terminu zakończenia postępowania. W czasie tej kontroli dokonuje ustaleń tylko w tym zakresie na podstawie akt dotyczących pozwolenia na budowę. Ma również obowiązek wymierzenia kary grzywny organowi, który w terminie nie wydał decyzji kończącej postępowanie. Jest to więc postępowanie szczególne podlegające przepisom, które obowiązują w czasie orzekania o karze za nieuzasadnioną zwłokę w załatwieniu sprawy. Dlatego zasadne było uwzględnienie w zaskarżonym postanowieniu usprawiedliwionych okresów przedłużenia postępowania. W świetle przytoczonych faktów, stwierdzić należy, iż postępowanie toczące się przed organami orzekającymi w mniejszym postępowaniu zostało przeprowadzone prawidłowo. Zaskarżone orzeczenia wydano w oparciu o wszystkie okoliczności sprawy, zgodnie z dyspozycją art. 7 i 77 § 1 kpa. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.)