II SA/Wr 1943/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie: NSA Roman Ciąglewicz WSA Daria Sachanbińska – spr. Protokolant: Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi L.C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżone postanowienie, 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz L. C. kwotę 10 (dziesięć ) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 7 marca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpatrzeniu skargi L. C., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 28 kwietnia 2000r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Zdaniem Sądu, organy administracji zbyt pochopnie przyjęły, że inwestorka – B. R. przedstawiła wystarczające dokumenty świadczące o możliwości wydania pozwolenia na użytkowanie budynku rozbudowanego ze znacznymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W zaistniałej sytuacji organy miały obowiązek dokładnego zbadania trafności uwag sąsiada spornej nieruchomości, przede wszystkim powinny były ustalić czy istnieje związek przyczynowy między zalewaniem części lokalu skarżącego, a wykonaną rozbudową. Zastosowanie bowiem przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce wtedy, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, tj. L. C. Po otrzymaniu powyższego wyroku, Starosta [...] przeprowadził ponownie postępowanie w sprawie wszczętej wnioskiem B. R. i decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 59 § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, z późn. zm.), udzielił pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w Z. przy ul. [...], na działce - nr ewid. gr. [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ podał, iż B. R., wykonując obowiązek wynikający z treści art. 55 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, wystąpiła w dniu 23 grudnia 1999r. z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej inwestycji. W dniu 25 czerwca 2002r. przeprowadzone zostały oględziny obiektu, w trakcie których stwierdzono, że teren budowy został uporządkowany, i że wykonanie inwestycji nastąpiło zgodnie z wydanymi wcześniej decyzjami właściwych organów, na podstawie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 lipca 1999r., udzielającej zezwolenia na wznowienie robót. Organ podkreślił, że jego rolą było- stosownie do treści art. 59 ust 1 i 2 Prawa budowlanego-ocenić zgodność wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę, a także sprawdzić, czy teren budowy został uporządkowany. Odnosząc się do zarzutów L. C., dotyczących wadliwości wykonanej rozbudowy i zalewania budynku skarżącego, Starosta [...] podał, iż ustalono, że po najobfitszych opadach w roku 2000, 2001 i w pierwszej połowie 2002, skarżący nie podnosił sprawy zalewania budynku, natomiast z akt Towarzystwa Ubezpieczeń i Reasekuracji S.A. Warta nie wynika jednoznacznie jakie powierzchnie uległy zalaniu i jaka była bezpośrednia przyczyna zalania. Gdyby nastąpiło zalewanie budynku z powodu inwestycji B. R., powinny występować ślady wilgoci, zacieki na stropach i ścianach pod sufitem, tymczasem ślady zalania występowały od dołu, czyli od posadzki na wysokości 0,50m do l,80m. Ponadto zwrócono uwagę na fakt, iż L. C. odmówił ustalenia, przez uprawnionych ekspertów, przyczyn zalewania jego nieruchomości. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł do Wojewody [...] L. C., który podkreślił, iż nie wyraża zgody na udzielenie zezwolenia na użytkowanie części rozbudowanego przez B. R. budynku. Stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie jest powtórzeniem decyzji z dnia 6 marca 2000r., a zawarte w nim rozważania na temat dokumentacji Towarzystwa Ubezpieczeń i Reasekuracji S.A. Warta są bezprzedmiotowe, wobec treści wyroku NSA z dnia 7 marca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000. Ponadto skarżący wyraził pogląd, iż powinna nastąpić rozbiórka rozbudowanego budynku. Wojewoda [...] , pismem z dnia 18 lipca 2003r., przekazał odwołanie L. C. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. stwierdzając, iż z uwagi na treść art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), jest on organem właściwym do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wydał w oparciu o treść art. 134 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego postanowienie, w którym stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w sprawie dotyczącej udzielenia pozwolenia na użytkowanie stroną pozostaje wyłącznie wnioskodawca (inwestor, właściciel, zarządca nieruchomości), gdyż tylko on ma interes prawny w tego rodzaju postępowaniu. Właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji nie posiada w nim przymiotu strony, w rozumieniu art. 28 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, co potwierdza też obowiązujący od dnia 11 lipca 2003r przepis art. 59 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Przed udzieleniem pozwolenia na użytkowanie organ sprawdza jedynie, czy spełniono wymogi określone w przepisach Prawa budowlanego i tylko te okoliczności stanowią podstawę do wydania decyzji. W związku z tym, organ odwoławczy nie stwierdził, by zaistniały przesłanki uzasadniające merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższe postanowienie, skierowanej do NSA Ośrodka Zamiejscowego we Wrocławiu, L. C. przypomniał, iż Starosta [...] po raz drugi udzielił pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku, należącego do B. R. Przypomniał także, że zaskarżone postanowienie zostało podpisane przez osobę, która w decyzji z dnia 13 września 1999r. sugerowała rozbiórkę przedmiotowej części obiektu. Ponadto zarzucił, że rozstrzygnięcia organów obu instancji nie uwzględniają wyroku Sądu, jaki zapadł w dniu 7 marca 2002r. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r., to w oparciu o treść art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika obowiązek ustalenia czy podjęto ja zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy postępowanie prowadzące do jej wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi uchylenie rozstrzygnięcia. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dla uporządkowania czynionych rozważań koniecznym jest przypomnienie, iż w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne zakończone wyrokiem z dnia 7 marca 2002r., sygn. akt II SA/Wr 1285/2000, którym Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi L. C., uchylił decyzję organu pierwszej instancji zezwalającą B. R. na użytkowanie rozbudowanej części budynku mieszkalnego. Sąd uznał przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe za niewystarczające i nakazał organom wyjaśnienie przy ponownym rozpoznaniu, czy dokonana rozbudowa budynku i zalewanie budynku sąsiedniego, należącego do skarżącego, pozostają ze sobą w związku przyczynowym. Sąd jednocześnie podkreślił, że zastosowanie przepisu art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane może mieć miejsce wtedy, gdy obiekt budowlany nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wypadku – L. C. Po otrzymaniu powyższego wyroku organ pierwszej instancji przeprowadził ponownie postępowanie, kończąc je wydaniem w dniu [...] decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego w Z., należącego do B. R. L. C. odwołał się od powyższej decyzji, lecz organ odwoławczy nie rozpoznał merytorycznie sprawy, uznając, że skarżący nie jest stroną toczącego się postępowania. Konsekwencją tego poglądu było wydanie w dniu [...] postanowienia o niedopuszczalności odwołania. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji, zwłaszcza w kontekście zastosowania przy ponownym rozpoznaniu sprawy wykładni przepisów prawa procesowego, dokonanej w wyroku NSA z dnia 7 marca 2002r., stwierdzić przyjdzie, iż [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. naruszył przepis art. 153 p.s.a. Zgodnie z tą regulacją: "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działania lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia". Oznacza to, że zarówno organ administracji, jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są uwzględnić zapatrywania prawne wynikające z oceny Sądu. Zapatrywania te mają moc wiążącą, o ile nie dojdzie do wzruszenia wyroku w trybie nadzwyczajnym. Do tego czasu, związanie oceną prawną zawartą w orzeczeniu sądowym może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Zarówno literalne brzmienie cyt. wyżej treści art. 153 p.s.a., jak również dotychczasowe orzecznictwo NSA, przemawiają za bezwzględnym w zasadzie obowiązkiem respektowania poglądu prawnego zaprezentowanego w orzeczeniu sądowym. Wprowadzona reguła zapewnia spójność działania systemu władzy państwowej (patrz wyrok NSA z dnia 29 lipca 1999r., sygn. akt IV SA 1177/97 - System informacji prawnej LEX nr 47301) a pośrednio wpływa także na stabilność stosunków prawnych kształtowanych orzecznictwem organów administracyjnych. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że poprzez odmowę uznania L. C. za stronę postępowania w sprawie udzielenia B. R. pozwolenia na użytkowanie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. dokonał odmiennej oceny przepisów prawa, od tej, którą Sąd zaprezentował w analogicznej sytuacji prawnej. W wyroku NSA z dnia 7 marca 2002r., w którym badano zgodność z prawem rozstrzygnięć organów pierwszej i drugiej instancji w sprawie objętej wnioskiem B. R., Sąd wyraźnie opowiedział się za przyznaniem L. i C. przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym. Wskazał również na konieczność przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w zakresie wpływu dokonanej inwestycji na budynek skarżącego, czyli nakazał ustalenie, czy doszło do naruszenia jego interesu prawnego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy nie zmienił się jej stan faktyczny a organy obowiązane były stosować te same przepisy prawa, które obowiązywały w dacie "pierwotnego" orzekania. Co prawda, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. rozstrzygał w czasie, gdy obowiązywała już (od dnia 11 lipca 2003r.) nowa regulacja prawna, a mianowicie art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 106. poz. 1126, późn. zm.), zawężający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie jedynie do inwestora, niemniej jednak - z mocy art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) - do sprawy wszczętej przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym przypadku, zastosowanie miały dotychczasowe przepisy. W tej sytuacji organ odwoławczy winien był podporządkować się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, gdyż miała ona moc wiążącą dla tego organu. Związanie oceną prawną rozciąga się również na postępowanie Sądu w niniejszej sprawie, zatem stwierdzenie naruszenia przez organ, w sposób ewidentny, przepisu art. 153 p.s.a., musiało skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.s.a. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych wyżej rozważań Sądu, przy czym jeszcze raz podkreślić trzeba, iż obowiązek stosowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku jest obowiązkiem organu, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (patrz wyrok NSA z dnia 12 października 1987r., sygn. akt IV SA 604/87, opubl. ONSA 1988r., nr 1, poz. 87). Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 p.s.a., a orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje podstawę w art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368, z późn. zm.) w związku z art. 97 § 2 cyt. wyżej ustawy Przepisy wprowadzające (...).