II SA/Po 1177/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant masz. Maria Kasztelan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2005r. sprawy ze skargi S. W. i B. K. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o d d a l a s k a r g ę /-/ B.Drzazga /-/ G.Radzicka /-/ A.Łaskarzewska Dyrektor Geodezji i Katastru Miejskiego w P. "[...]", działając na podstawie upoważnienia Prezydenta Miasta P., decyzją z dnia [...]. odmówił S.W. i B. K. zwrotu nieruchomości z księgi wieczystej KW nr [...] położonej w P., przy ulicy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: obręb P., arkusz mapy [...], działka nr [...] o powierzchni 302 m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że wnioskodawczynie złożyły wniosek bowiem uznały, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w umowie sprzedaży. Żądanie to uznano za nieuzasadnione z następujących powodów: Dnia [...] października 1973r. B.K. wystąpiła do Zarządu Gospodarki Terenami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej miasta P. z wnioskiem o przyznanie parceli zamiennej, bowiem jej nieruchomość, której była współwłaścicielem, położona przy ul. [...], przeznaczona jest na cele zieleni publicznej z ciągiem pieszym i nie jest możliwe uzyskanie pozwolenia na jej zabudowę. Jakkolwiek do przyznania nieruchomości zamiennej nie doszło, to ostatecznie w dniu [...] lipca 1975r. aktem notarialnym, w trybie przepisów art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961r. nr 18 poz. 94 ze zm.) S.W. i B. K. zbyły na rzecz Skarbu Państwa – Zarządu Zieleni Miejskiej nieruchomość zapisaną w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], położona przy ul. [...], stanowiącą niezabudowaną działkę nr [...] o powierzchni 302 m2 z arkusza mapy [...], z przeznaczeniem na zieleń publiczną, a z § 9 umowy wynikało, że nieruchomość została wydana nabywcy wiele lat wcześniej. Z obowiązującego wówczas miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego śródmieścia miasta P. z 1969r. Planu perspektywicznego do 1985r., przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod skwer (symbol w planie "P3 ZP1"). Na podstawie ewidencji gruntów organ administracyjny ustalił, że nieruchomość zapisana dawniej w księdze wieczystej [...] tom [...] wykaz [...], odpowiadała w dacie rozstrzygania sprawy działce nr [...], z arkusza mapy 40, obręb P. , zapisanej w KW nr [...] jako własność Miasta P. w zarządzie i użytkowaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w P.. Kolejny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1994r. uchwałą nr [...] określał, że działka nr [...] znajdowała się na obszarze oznaczonym symbolem "I CM1.mu" i zgodnie z tym planem, nieruchomość położona jest w I wewnętrznej strefie intensywnego zagospodarowania usługowego, w rejonie centrum miasta, w granicach terenu zabudowy śródmiejskiej mieszkalno-usługowej i usługowej ogólnomiejskiej (centrotwórczej), z tym, że oględziny przeprowadzone w dniu [...] marca 2001r. wyjaśniły, że działka nr [...] stanowi fragment skweru z zielenią urządzoną, usytuowanego pomiędzy ulicami [...],[...] i [...]. Na nieruchomości znajdował się fragment trawnika, drzewo, a wzdłuż chodnika ulicy [...] żywopłot. Na nieruchomości usytuowana jest też alejka o nawierzchni utwardzonej kamieniem tłucznym. Organ administracyjny I instancji ustalił w oparciu o materiał zdjęciowy oraz zeznania świadka M. C. – Zastępcy Dyrektora Zarządu Zieleni Miejskiej, że już w latach 1950 do 1960r. zieleniec był urządzony i także po nabyciu nieruchomości przez Skarb Państwa działka stanowiła część urządzonego skweru. Nie podzielił natomiast zarzutu wnioskodawczyń, że nieruchomość stanowiła klepisko, a zieleń nie była urządzona i nie pochodziła z nasadzeń. Uznając więc, że przedmiotowa działka była i w dalszym ciągu jest wykorzystywana na cel określony w umowie sprzedaży, organ stwierdził, że nie zachodzą okoliczności z art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.) co spowodowało, że nastąpiło wygaśnięcie ekspektatywy prawa żądania zwrotu nieruchomości. Odwołanie od decyzji w imieniu S.W. i B. K. złożyła ich pełnomocnik I.R. , zaprzeczając ustaleniom organu administracji, że teren nieruchomości został wykorzystany na cel na jaki został wywłaszczony, a nadto zaprzeczyła temu, aby przed dniem zbycia nieruchomości tj. przed 16 lipca 1975r. współwłaściciele wydali nieruchomość jakiejkolwiek osobie fizycznej lub prawnej. Kwestionując ustalenia postępowania administracyjnego odwołujące żądały uchylenia decyzji organu I instancji. W wyniku rozpoznania odwołania Wojewoda decyzją z [...]. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję i podzielił jej argumentację. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Poznaniu, skarżące S.W. i B. K. zarzuciły naruszenie art. 6 w związku z art. 3 oraz art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomościami i wnosiły o uchylenie zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżących. organy administracyjne nie podały do jakiego stanu faktycznego ostatecznie się odnoszą i w jakiej dacie nastąpiło wywłaszczenie. Skarżące zarzuciły, że w umowie notarialnej nie określono celu wywłaszczenia, a także zakwestionowały zeznanie świadka, iż teren skweru był zagospodarowany pod zieleń. Podnosząc, że w ustaleniach organu brak jakichkolwiek danych odnośnie planów zagospodarowania z lat pięćdziesiątych, która to datę przyjęto za datę wywłaszczenia twierdziły, że istnieją uzasadnione podstawy do zwrotu nieruchomości. W odpowiedzi na skargę organ administracyjny wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Umowa sprzedaży nieruchomości zawarta dnia [...] lipca 1975r. pomiędzy skarżącymi B.K., S.W. i Skarbem Państwa – Zarządem Zieleni Miejskiej w P., wyraźnie wskazywała, że podstawą prawną umowy stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974r. nr 10 pzo. 64 ze zm.), a w § 3 umowy oświadczono, że umowa zawarta jest w trybie art. 6 przywołanej ustawy, przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, na podstawie porozumienia stron. Tak więc za datę wywłaszczenia nieruchomości należy przyjąć datę aktu notarialnego tj. [...] 1975r. i żądanie zwrotu nieruchomości winno być rozpoznawane zgodnie z przepisami art. 136, 137 w związku z art. 216 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 z późn.zm.). Wszelkie ustalenia organów administracji dotyczące okresów wcześniejszych miały na celu jedynie potwierdzenie faktu, że przedmiotowa nieruchomość była przeznaczona na cele zieleni miejskiej z ciągiem pieszym, co znajduje potwierdzenie w piśmie Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. z [...] marca 1973r., oraz materiale zdjęciowym wraz z opisem k. 84-79 i k. 76-76. Tak więc należy uznać, że nieruchomość mimo, że była w dacie wywłaszczenia własnością skarżących, to od wielu lat pozostawała we faktycznym władaniu Zarządu Zieleni Miejskiej w P. (vide Postanowienie Sądu Powiatowego dla m. P. z [...] września 1961r. o dziale spadku – k. 6 akt administracyjnych). Umowa notarialna w § 2 określała również cel "wywłaszczenia", a mianowicie, stwierdzała, że nieruchomość przeznaczona jest pod zieleń publiczną, co potwierdzało jedynie zgodność wykorzystania nieruchomości z planem szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Śródmieścia m. P.. Dla oceny podstaw do zwrotu nieruchomości, istotny był okres po zawarciu umowy, a mianowicie 7 lat liczonych od [...] lipca 1975r. i podstawą ustaleń, które mają wpływ na ocenę realizacji celu "wywłaszczenia", jest nie tyle przeznaczenie terenu w planie miejscowym, co faktyczny sposób wykorzystania nieruchomości, zgodny z celem określonym w umowie, czy też decyzji wywłaszczeniowej. W tym zakresie organ ustalił, że po dacie [...] lipca 1975r. aż do daty rozstrzygnięcia nieruchomość wchodzi w dalszym ciągu w skład kompleksu zieleni publicznej. W tym zakresie postępowanie administracyjne ograniczało się do przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka M. C., przesłuchanej na rozprawie administracyjnej w dniu 2 sierpnia 2002r., które to zeznania trudno określić wyczerpującymi i oględzin przeprowadzonych [...] marca 2001r. Sąd, kontrolując prawidłowość wywodów zaskarżonej decyzji, mógł się jednak posłużyć materiałami historycznymi, bowiem Plac [...] w skład, którego wchodzi przedmiotowa nieruchomość, jest położony w centrum miasta P. i mimo, że plan zagospodarowania przestrzennego miasta P. zatwierdzony w dniu [...] grudnia 1994r. uchwałą nr [...] zmieniał przeznaczenie terenu, na którym położona jest działka nr [...], to winno być niespornym, że po wywłaszczeniu, w dalszym ciągu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była na cele zieleni publicznej. Potwierdza to opracowanie W.L. i P. M. zatytułowane "P. od A do Z" wydane przez Krajową Agencje Wydawniczą P. 1986 str. 108, w którym autorzy publikacji o P. potwierdzają, że Plac [...] stanowi skwer i jeden z ruchliwszych punktów P.. Z tego opracowania Sąd przeprowadził dowód na podstawie przepisu art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), a który to dowód przeczy zarzutom skarżących, że nieruchomość została wykorzystana na cel inny niż określony w umowie. Skoro więc po nabyciu nieruchomości, przez okres 28 lat, cel dla którego nieruchomość została nabyta był realizowany nie zachodzą przesłanki z art. 136 ust. 3 i 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.), przy czym dla istoty sprawy bez znaczenia są obecne plany i zamierzenia Miasta P. dotyczące zagospodarowania działki. Jakkolwiek zarzutu tego skarżące nie podnosiły, to z uwagi na konieczność rozważenia z urzędu możliwości wzruszenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppkt "b" ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 3 KPA Sąd, orzekający w sprawie musiał odnieść się do oceny prawnej – na podstawie art. 100 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisów wprowadzających ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.) – wyrażonej w Uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r. (OPS 1/03) stanowiącej, że "w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości., która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyklucza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta". U podstaw odmiennego poglądu, a mianowicie, że w sprawach zwrotu nieruchomości Prezydent Miasta P., a w niniejszej sprawie Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego "[...]" z upoważnienia Prezydenta nie są wyłączeni od rozstrzygania legły następujące argumenty. Organem właściwym do wydawania decyzji administracyjnej w pierwszej instancji w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest starosta, a o tym stanowią przepisy art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami. P. jest miastem na prawach powiatu, (art. 91, 92 ustawy z 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym – tekst jedn. Dz.U. z 2001r. nr 142 poz. 1592 ze zm.; załącznik do rozporządzenia rady Ministrów z 7 sierpnia 1998r. w sprawie utworzenia powiatów – Dz.U. nr 103 poz. 652. część XV Województwo W.) i Prezydent tego miasta wykonuje zadania starosty, a uprawnienia do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej czerpie z przepisów art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników gminy do wydawania decyzji na podstawie art. 39 ust. 2 tej ustawy. Zgodnie z brzmieniem art. 24 § 1 KPA "pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: w pkt 1; "w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki" w pkt 4; "w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3". W ocenie Sądu art. 24 § 1 pkt 1 KPA określa przesłanki wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika, a powodem tego wyłączenia nie jest jakikolwiek stosunek prawny, lecz tylko taki stosunek prawny, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Zadaniem Sądu pracownik urzędu gminy nie pozostaje z racji swego zatrudnienia w żadnym stosunku prawnym z gminą, a pracodawcą dla prezydenta jest Urząd Gminy, a nie Gmina. Prezydent Miasta P. w Urzędzie Gminy jest zatrudniony na podstawie wyboru i wydając decyzję z zakresu administracji publicznej działa jako pracownik urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a nie Gminy (vide ustawa z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych – Dz.U. z 1990r. nr 21 poz. 124 ze zm.). Gminą jest twór prawny złożony z dwóch elementów: 1) wspólnoty samorządowej 2) odpowiedniego terytorium. Wspólnota samorządowa stanowi substrat ludzki, a terytorium – substrat rzeczowy gminy (vide: Komentarz do ustawy o Samorządzie Gminnym pod redakcją A.Szewca, G.Jyża, Z.Pławeckiego Dom Wydawniczy ABC str. 19). Skoro więc Prezydent, bądź upoważniony przez niego pracownik, orzeka o zwrocie nieruchomości, bądź odmawia jej zwrotu, a nieruchomość jest własnością Gminy to decyduje o majątku gminy, a nie urzędu. Zdaniem Sądu za takim rozumowaniem przemawia domniemanie racjonalności ustawodawcy, który w wielu sprawach przekazuje organom gminy upoważnienie do załatwiania spraw administracyjnych, a które dotyczą praw i obowiązków gminy. Przykładem może być powierzenie prezydentowi miasta wydawanie decyzji, co do inwestycji celu publicznego (art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz.U. z 2003r. nr 80 poz. 717 w związku z art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – Dz.U. z 2000r. nr 46 poz. 543 ze zm.) w sytuacji gdy stroną jest gmina, czy też wydawanie decyzji w oparciu o art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tu decyzję o wymierzeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wydaje wójt, burmistrz, prezydent miasta, a opłata ta jest dochodem gminy. Gdyby akceptować wywody uchwały z 19 maja 2003r. (OPS 1/03) to Prezydent Miasta, którego nazywa się "pracownikiem gminy" również podlegałby wyłączeniu, gdyż poprzez swoje rozstrzygnięcia zwiększa dochody gminy. Przykłady podobnych uregulowań, w których Gmina jest stroną postępowania można by mnożyć, a akceptacja poglądu, że "prezydent jako pracownik gminy" podlega wyłączeniu sprowadza się do tego, że Prezydent miasta na prawach powiatu nie może wykonywać powierzonych ustawami zadań. Nie można też podzielić poglądu, że prezydent miasta jest przedstawicielem gminy, co prowadziłoby do wyłączenia go na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 K.P.A. Przedstawicielstwo jest instytucją prawa cywilnego (art. 95 KC) i przedstawiciel swoim zachowaniem może wywołać skutki prawne bezpośrednio w sferze prawnej reprezentowanego, a w razie dokonania czynności prawnej przedstawiciel składa własne oświadczenie woli, tyle, że, czyni to w imieniu reprezentowanego i z bezpośrednimi skutkami dla niego. Takich decyzji nie wydaje prezydent, bowiem nie działa w imieniu Gminy. W polskim systemie prawnym wyraźnie rozróżnia się instytucję przedstawicielstwa od instytucji pokrewnej jakim jest działanie organu osoby prawnej, którego działanie traktuje się tak jak działanie samej osoby prawnej. W tym kontekście prezydent miasta funkcjonuje jako organ wykonawczy gminy (art. 26 ust. 1 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym), nie może jednak być uznany za przedstawiciela, bowiem nie działa w cudzym imieniu, a mianowicie Gminy. Powyższe rozważania pozwalają na sformułowanie tezy, że Prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 24 § 1 pkt 4 kodeksu postępowania administracyjnego, w której stroną postępowania jest miasto, gdyż sprawując funkcję prezydenta, nie jest pracownikiem gminy, ani też jej przedstawicielem w rozumieniu przepisów art. 95 kodeksu cywilnego. Biorąc powyższe pod uwagę, na zasadzie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 20012r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1271 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. /-/ B.Drzazg /-/ G.Radzicka /-/ A.Łaskarzewska MarK