II SA/Sz 624/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Asesor WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2022 r. sprawy ze skargi A. L. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z [...] maja 2022 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej powoływany jako GITD lub organ odwoławczy), po rozpatrzeniu odwołania A. L. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą A. , orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, nr [...] z dnia [...] września 2021 r., o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] z tytułu niepoddania się lub uniemożliwienia przeprowadzenia kontroli. Jak wyjaśnił organ odwoławczy, pismem z [...] lipca 2021 r. zawiadomiono przedsiębiorcę o zamiarze przeprowadzenia kontroli prowadzonej działalności gospodarczej. Termin kontroli wyznaczono na [...] sierpnia 2021 r., godz. [...]. Pismo zawierające powyższą informację zostało doręczone przedsiębiorcy w dniu [...] lipca 2021 r. pod adresem wskazanym w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej (CEIDG). Dnia [...] sierpnia 2021 r. upoważnieni pracownicy Inspekcji udali się do siedziby przedsiębiorcy w celu wykonania czynności kontrolnych. Na miejscu nie zastano przedsiębiorcy, jak również innych osób, które zgodnie z art. 50 ust. 5 ustawy Prawo przedsiębiorców, mogłyby reprezentować go w czasie kontroli lub mogłyby być uznane za osoby, o których mowa w art. 97 Kodeksu cywilnego. Osoba, która otworzyła drzwi do siedziby przedsiębiorcy oznajmiła, że ww. firma miała serwis samochodowy pod tym adresem, ale od dwóch lub trzech lat już jej nie ma i że na ten temat nic więcej nie wie. Po tej rozmowie wykonano połączenie telefoniczne do kontrolowanego przedsiębiorcy podczas której oświadczył on, że obecnie przebywa poza adresem siedziby przedsiębiorstwa i nie może wziąć udziału w kontroli. Powiedział również, że tydzień wcześniej za pośrednictwem poczty wysłał pismo do WITD S. z informacją o braku możliwości uczestnictwa w przedmiotowej kontroli oraz stwierdził, że nie pamięta, kiedy dokładnie to pismo wysłał. Jednocześnie potwierdził aktualność adresu siedziby przedsiębiorstwa. Stwierdziwszy, iż powyższe stanowi naruszenie prawa opisane w lp. 1.6 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 180 z późn. zm. – dalej: u.t.d.), nałożono na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości [...] zł. W odwołaniu od powyższej decyzji przedsiębiorca zarzucał organowi naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Wskazywał, że po otrzymaniu zawiadomienia, w którym jako termin kontroli wskazano dzień [...] sierpnia 2021 r., przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem Inspekcji Transportu Drogowego, któremu przekazał, że w wyznaczonym terminie nie będzie możliwości przeprowadzenia kontroli. Poprosił o wyznaczenie nowego terminu. Skierował też do WITD pismo, ale niestety nie ma potwierdzenia nadania. Nie otrzymał również kolejnego pisma z WITD, które wskazywałoby na wyznaczenie nowego terminu. Potwierdził, że w dniu kontroli otrzymał telefon od kontrolujących z którego dowiedział się, że są w miejscu prowadzenia działalności i nikogo nie zastali. Był tym zaskoczony, gdyż nie otrzymał nowego terminu kontroli, a ten wskazany w piśmie uważał za nieaktualny. W tym czasie przedsiębiorca przebywał na urlopie, odwiedzając rodzinę mieszkającą na południu kraju. Nikt z pracowników nie posiada dostępu do pełnej dokumentacji, dlatego też nie mógł upoważnić nikogo, kto mógłby go reprezentować. Podkreślił, że nie jest mu wiadomym, aby organ podjął drugą próbę przeprowadzenia kontroli. Organ odwoławczy po rozpatrzeniu odwołania stwierdził, że mając na względzie ustalony stan faktyczny należało uznać, że kontrolowany przedsiębiorca nie poddał się kontroli w związku z wykonywaną działalnością gospodarczą. Nadto, po przeprowadzeniu postępowania, odnośnie możliwości zastosowania podstaw egzoneracyjnych uregulowanych w art. 92c u.t.d. GITD stwierdził, iż w sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania. Strona nie wskazała żadnych faktów, które uzasadniałyby zastosowanie art 92c u.t.d. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 92b u.t.d. Przepis ten może bowiem mieć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. Takich zaś naruszeń nie stwierdzono. Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu organ odwoławczy uznał, iż są one bezzasadne. Organ I instancji próbował przeprowadzić kontrolę w przedsiębiorstwie. Strona odebrała zawiadomienie o zamiarze przeprowadzenia kontroli, w którym wskazana była data oraz godziny kontroli. W związku z powyższym strona miała pełną świadomość, kiedy odbędzie się kontrola i jakie dokumenty muszą zostać przygotowane. Poza sporem pozostaje też fakt, iż w dniu planowanego rozpoczęcia czynności kontrolnych strony nie było w miejscu wskazanym jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na treść art. 50 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, zgodnie z którym czynności kontrolnych wykonuje się w obecności przedsiębiorcy lub osoby przez niego upoważnionej. Ponadto, stosownie do art. 50 ust. 3 ww. ustawy, przedsiębiorca wskazuje na piśmie osobę upoważnioną, o której mowa w ust. 1, w szczególności w czasie swojej nieobecności. Tym samym strona osobiście lub działając przez pełnomocnika przedsiębiorstwa mogła upoważnić do reprezentowania podczas kontroli inną osobę, czego nie uczyniła. W ocenie organu odwoławczego strona, w przypadku braku możliwości stawienia się w siedzibie przedsiębiorstwa w dniu kontroli, powinna poinformować o tym organ wcześniej, co nie zostało przez nią uczynione lub wyznaczyć pełnomocnika, który mógłby go reprezentować podczas nieobecności. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji rozstrzygnął sprawę z poszanowaniem wszelkich zasad postępowania administracyjnego. Organ zebrał również wyczerpującą ilość materiału dowodowego i go rozpatrzył. Uzasadnienie zaś zawiera wszelkie elementy wymagane przez przepisy prawa. Na żadnym etapie postępowania strona nie została również pozbawiona prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Pismem z [...] czerwca 2022 r. przedsiębiorca wniósł skargę na powyższą decyzję zarzucając jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 92a ust. 1, 3 i 5 u.t.d. poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niepoddanie się kontroli, gdy w niniejszej sprawie nie doszło do takiego zdarzenia, a zachowanie skarżącego nie realizowało dyspozycji niepoddania się kontroli, a przez to nie powinno dojść do nałożenia kary pieniężnej; 2) przepisów prawa procesowego, co miał istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu rzeczy oraz niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy tj. poinformowania pracownika Inspekcji o tym, iż w terminie [...] sierpnia 2021 r. przedsiębiorca nie będzie mógł wziąć udziału w kontroli ze względu na urlop oraz brak możliwości wyznaczenia innego pracownika do kontroli; 3) obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodu; 4) obrazę przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 107 §1 i §3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia decyzji i jej uzasadnienia odpowiadającego wymogom tych przepisów, w szczególności poprzez niedostateczne sprecyzowanie rozstrzygnięcia, brak wskazania jakie dowody mogłyby potwierdzić świadome, celowe działanie skarżącego mające na celu uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania: - pracownika Inspekcji, co do okoliczności poinformowania organu z dużym wyprzedzeniem o niemożliwości uczestniczenia w kontroli oraz akceptacji tego przez organ co doprowadziło do nieodbycia kontroli w terminie [...] sierpnia 2021 r., - skarżącego co do okoliczności niemożności uczestniczenia w kontroli oraz poinformowaniu o tym fakcie organu z dużym wyprzedzeniem, poinformowania listownie o niemożliwości przeprowadzenia kontroli w tym terminie, niemożliwości wyznaczenia pracownika jako podmiotu uprawnionego do wzięcia udziału w kontroli. W uzasadnieniu skargi przedsiębiorca wyjaśnił, iż od momentu, gdy tylko dowiedział się o wyznaczeniu kontroli na dzień [...] sierpnia 2021 r. poinformował organ o tym, iż tego dnia kontrola będzie niemożliwa. Organ nigdy nie wydał pisma czy też stanowiska, z którego wynikałoby, iż sprzeciwia się takiemu stanowi rzeczy, a wręcz przeciwnie, w trakcie rozmowy usłyszał, że organ rozumie jego sytuację. W takim też wypadku wybrał się na zaplanowany wcześniej urlop. Oświadczył też, iż nie został nigdy powiadomiony o tym, że jego obecność jest obowiązkowa. Nie podejmował też żadnych czynności, które miały zmierzać do wyznaczenia innej osoby. Przekazał informacje o tym, iż kontrola będzie niemożliwa i z tego też względu nie widział potrzeby wyznaczenia jakiejkolwiek osoby do wzięcia udziału w kontroli. Podkreślił, iż organ podjął tylko jedną próbę kontroli i mimo skontaktowania się ze skarżącym nie przeprowadził jej w innym terminie. Wydaje się, że jeśli organ nie zastał skarżącego na miejscu powinien podjąć przynajmniej jeszcze jedną próbę kontroli w późniejszym czasie. Zdaniem skarżącego jego zachowaniu nie można przypisać nakierowania na celowe uniknięcie kontroli. Oświadczył, iż z urlopu wrócił dopiero [...] września 2021 r., a więc o swoim stanowisku poinformował niedługo po powrocie. Jak każdemu również skarżącemu przysługiwał urlop i właśnie dlatego próbował podjąć wszystkie możliwości, by nie doszło do sytuacji, w której organ mógłby nałożyć na niego karę pieniężną. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Ponadto, w dniu [...] sierpnia 2022 r., na podstawie art. 93 ust. 2 u.t.d., organ wydał postanowienie o wstrzymaniu wykonania swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 - dalej P.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja GITD utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, na mocy której nałożono na skarżącego karę w związku z naruszeniem obowiązku opisanego w lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli, dla którego to naruszenia ustawodawca przewidział karę w wysokości 12.000 zł. Materialnoprawną podstawę skarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 92a ust. 1 u.t.d w myśl którego, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie, z tym, że przedsiębiorca prowadzący pośrednictwo przy przewozie osób z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 5000 złotych do 40.000 złotych za każde naruszenie. W zakresie stanu faktycznego nie budzi wątpliwości, iż pismem z [...] lipca 2021 r. organ skutecznie zawiadomił skarżącego o planowanej na dzień [...] sierpnia 2021 r. kontroli. W piśmie powyższym, doręczonym w dniu [...] lipca 2021 r., skarżący został poinformowany o zakresie planowanej kontroli oraz o dokumentach które powinny być przygotowane do kontroli. Przywołano także przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców regulujące zasady kontroli oraz pouczono skarżącego między innymi o możliwości wyznaczenia osoby upoważnionej do jego reprezentowania. W toku postępowania kontrolnego skarżący oświadczał najpierw, iż skierował około tydzień przed terminem kontroli do organu pismo o niemożności jej przeprowadzenia w wyznaczonym terminie. Na etapie postępowania administracyjnego, w piśmie z [...] września 2021 r., skarżący informował, iż do [...] września 2021 r. przebywał na urlopie i nie mógł w wyznaczonym terminie zgromadzić potrzebnych materiałów. W odwołaniu z [...] października 2021 r. oświadczał, iż przeprowadził rozmowę telefoniczną z pracownikiem Inspekcji prosząc o zmianę terminu kontroli. Nie otrzymał jednak odpowiedzi na pismo ani na telefoniczne zgłoszenie. W skardze natomiast skarżący oświadczał, iż poinformował pracownika Inspekcji o niemożności uczestniczenia w kontroli co zostało zaakceptowane przez organ. Skarżący oświadczał przy tym, iż nie dysponuje potwierdzeniem nadania pisma, na które się powołuje. Natomiast wnioski dowodowe dotyczące przesłuchania świadka i strony zgłosił dopiero w skardze. W tym miejscu należy wyjaśnić, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. ab initio - sąd administracyjny wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem. Nadto stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Ustawodawca nie przewidział zatem możliwości przeprowadzania przez sąd administracyjny dowodów z przesłuchania czy to świadków czy to strony. Przechodząc natomiast do oceny zarzutów skargi, w ocenie Sądu organy prawidłowo przeprowadziły postępowanie oraz należycie ustaliły istotne dla sprawy okoliczności. W świetle zgormadzonych dowodów nie budzi wątpliwości, iż skarżący został prawidłowo i z odpowiednim uprzedzeniem zawiadomiony o planowanej kontroli. Prawie miesięczny okres pomiędzy doręczeniem zawiadomienia a terminem kontroli był wystarczający na przygotowanie dokumentów niezbędnych do jej przeprowadzenia oraz do ewentualnego wyznaczenia osoby uprawnionej do reprezentowania przedsiębiorcy, względnie na podjęcie odpowiednich działań umożlwiających ustalenie innego terminu kontroli. Twierdzenia skarżącego co do informowania organu o planowanym urlopie i o uzgodnieniu innego terminu nie tylko nie są w żaden sposób udokumentowane, ale szczególnie z uwagi na niespójne stanowiska na różnych etapach postępowania skarżącego nie są też wiarygodne. Skoro przedsiębiorca miał w dacie kontroli zaplanowany urlop winien był niezwłocznie poinformować organ o takiej okoliczności. Tego rodzaju działanie mogło być podjęte w tradycyjnej formie pisemnej lub elektronicznej a ustalenie terminu powinno polegać na pozyskaniu od organu wyraźnego potwierdzenia zmiany terminu w udokumentowanej formie tj. pisemnej lub email. Powoływanie się na rozmowę telefoniczną w bliżej nieokreślonym terminie z pracownikiem Inspekcji lub nieudokumentowane w żaden sposób wystosowanie pisma o niemożności przeprowadzenia kontroli zaledwie tydzień przed zaplanowanym terminem nie dają się zakwalifikować jako odpowiednie działania zmierzające do umożliwienia przeprowadzenia kontroli w innym, dogodnym dla przedsiębiorcy, terminie. Również przyjęta przez przedsiębiorcę organizacja pracy w firmie, polegająca na braku osoby zastępującej go w czasie urlopu, szczególnie gdy możliwe jest przygotowanie dokumentów objętych kontrolą wobec ich wskazania przez kontrujących, nie może prowadzić do uniemożliwienia kontroli. Nie jest trafne twierdzenie skarżącego, iż brak jest podstaw do nałożenia kary bowiem nie podejmował on działań zmierzających do jej uniemożliwienia takich jak ukrycie dokumentacji czy odmowa dopuszczenia pracowników organu do siedziby przedsiębiorstwa. W tym miejscu należy zauważyć, iż kara określona lp. 1.6 załącznika nr 3 do u.t.d. nakładana jest nie tylko z uwagi na uniemożliwienie kontroli, ale także z uwagi na niepoddanie się jej. Sytuacja, w której zawiadomiony przez organ przedsiębiorca nie jest obecny w siedzibie firmy ani nie wskazał innej osoby uprawnionej do jego zastępowania, skutkiem czego przeprowadzenie kontroli w wyznaczonej dacie okazało niemożliwe, niewątpliwie mieści się w zakresie pojęcia niepoddania się kontroli. Zaistnienie zaś takiej okoliczności uzasadnia nałożenie przewidzianej przez ustawodawcę kary. W zakresie twierdzeń skarżącego, iż organ powinien ponowić czynności kontrolne w innym terminie należy zauważyć, że z żadnego przepisu ustawy taki obowiązek nie wynika. Wręcz przeciwnie, ustawodawca przewidział karę za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli w całości lub w części. Taka właśnie sytuacja zaistniała w badanej sprawie. Niezasadnymi okazały się także zarzuty dotyczące wadliwości postępowania organów administracji. Organy rozpatrzyły cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i rozważyły należycie wnikliwie stanowiska skarżącego przedstawiane na wszystkich etapach postępowania. Swoje ustalenia prawidłowo odzwierciedliły w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi.