II SA/Kr 1847/01

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie: ` NSA Joanna Tuszyńska AWSA Mariusz Kotulski ( spr. ) Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2005r. sprawy ze skargi Z. C., P. C. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego - skargę oddala - J. C. wniósł pismem z dnia [...] 2000r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr [...] w sprawie zezwolenia na przebudowę, nadbudowę i adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr 147 obr. 9 przy ul. [...] w K. W odpowiedzi na wezwanie organu adw. Z. R. działający w imieniu J. C. pismem z dnia [...] 2001 r. sprecyzował wniosek o wznowienie postępowanie podając jako podstawę prawną art.145 § l pkt l i 4 k.p.a. albowiem w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie brali udziału J. C. i Z. K. spadkobiercy H. C. zmarłej [...] 1982r. Nadto "decyzja wydana została na podstawie dowodów i okoliczności, które były fałszywe, bądź uzyskane w drodze przestępstwa. Dotyczy to w szczególności zaocznego, naruszającego prawa własności stron, podziału działek gruntowych sąsiadujących z dz.147 obr 9, o której mowa w kwestionowanej decyzji." Dodatkowo, w odpowiedzi na kolejne wezwanie organu I instancji, pełnomocnik J. C. w piśmie z dnia [...] 200I r. podał, iż jego mocodawca dowiedział się o decyzji z Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r. późną jesienią 1995r. Decyzją z dnia [...] 200Ir., nr [...] Prezydent Miasta K. działając na podstawie art.148 i art.149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr [...] dotyczącej zezwolenia na przebudowę, nadbudowę i adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr 147 obr. 9 przy ul.[...] w K. dla M. i J. M. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony a termin do wniesienia wniosku wynosi jeden miesiąc i biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Na etapie wstępnego etapu badania dopuszczalności wniosku o wznowienie postępowania stwierdzono, iż wnioskodawca nie zachował jednomiesięcznego terminu do wniesienia wniosku o wznowienie postępowanie, gdyż o decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...]1995r. dowiedział się najpóźniej jesienią 1995r. a wniosek złożył dopiero [...] 2000r. Organ nie znalazł także podstaw do wznowienia postępowania z urzędu. "Powołane przez Mecenasa R. przyczyny wznowienia: fałszywe dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne (art. 145 § l pkt l k.p.a.) oraz wydanie decyzji w wyniku przestępstwa (art. 145 § l pkt 2 k.p.a.) nie mogą być podstawą wznowienia postępowania z urzędu ponieważ okoliczności te muszą być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu." Odwołanie od tej decyzji imieniem J. C. wniósł pełnomocnik Z. R. "zarzucając zaskarżonej decyzji i postępowaniu - nie wyjaśnienie istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy okoliczności, pozbawienie wnioskodawcy i innych uprawnionych stron możliwości działania w tej sprawie, brak rozważenia z urzędu stwierdzenia nieważności decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania. W uzasadnieniu odwołania pełnomocnik wskazał, iż decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r. "skierowana została do H. C., osoby nieżyjącej wówczas już od 13 lat, a więc osoby nieżyjącej także w chwili wszczęcia postępowania w ówczesnej sprawie dot. zabudowy działki 147 obr.[...], której poprzednim właścicielem była właśnie zmarła w 1982r. H. C. Formalnie wnioskodawca podaje, iż istotnie jeszcze w 1995r. dowiedział się o takiej decyzji, ale ówcześnie nie zdawał sobie żadnej sprawy ze skutków takiej decyzji i na podstawie postępowania, gdzie w żaden sposób w tymże postępowaniu nie uczestniczył, ani też nie był adresatem tejże decyzji. (...) Ostatecznie spadkobiercami H. C. jak to wynika z postanowienia sądowego jeszcze z 1985r. są: wnioskodawca i jego siostra Z. K. Bezzasadnie więc pominięto i w tym postępowaniu, zaskarżonym niniejszym odwołaniem jej udział jako strony, a nawet nie przeprowadzono dowodu z przesłuchania tej strony co do okoliczności wydania decyzji i przesłanek prawnych, która jest przedmiotem wniosku wznowieniowego." Pełnomocnik podniósł także w odwołaniu, iż "na drodze przestępstwa nastąpił podział działek gruntowych sąsiadujących z działką 147 obr.9, co bezpośrednio już naruszało jego prawa własności, użytkowania działki siedliskowej, uniemożliwia mu dojazdu do jego działki siedliskowej. Aktualnie w postępowaniach administracyjnych z powyższych powodów toczą się postępowania administracyjne, które mają doprowadzić do takiego stanu prawnego gruntów i ich zabudowy - który gwarantowałby prawa wnioskodawcy do spokojnego korzystania przez niego z własności nieruchomości." Wojewoda M. decyzją z dnia [...] 2001r. nr [...] utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji. Decyzję Wojewody M. z dnia [...] 2001r. nr [...] zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w K. adw. Z. R. działający w imieniu J. C. Strona skarżąca zarzuciła decyzjom "organów I i II instancji i przeprowadzonym postępowaniom naruszenie przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na treść zaskarżonych decyzji administracyjnych, przez brak rozważenia dowodów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, nie przeprowadzenie istotnych dla sprawy dowodów związanych z doręczeniem i udziałem właściwej strony i stron w pierwotnej decyzji z [...] 1995r. oraz w zaskarżonych niniejszą skargą decyzjach organów I i II instancji, pominięcie z urzędu przez organy administracyjne w toku postępowania przesłanek skutkujących nieważnością decyzji z dnia [...] 1995r., brak należytego wyjaśnienia pisemnym uzasadnieniu zaskarżonych decyzji ich podstawy faktycznej i prawnej." Uważa, iż oba organy administracyjne pominęły zupełnie fakt, iż adresatem decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] 1995r. była H. C., która nie żyła wówczas już od 13 lat. Organy pominęły w niniejszej sprawie konieczny udział wszystkich spadkobierców H. C., którzy "mieli istotny interes prawny w toczącym się postępowaniu wznowieniowym." Okoliczności podniesione przez strony winny być brane przez organy z urzędu, jako mogące skutkować nieważnością decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] 1995r. "w kierunku tym zresztą nie przeprowadzono żadnych dowodów. (...) Wszystkie te okoliczności wskazują, iż zaskarżone decyzje okazują się być decyzjami nietrafnymi, a co najmniej przedwczesnymi i winny być uchylone, a postępowanie administracyjne w tej sprawie kontynuowane w kierunku wznowienie postępowania z 1995r., bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z tegoż roku." W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. zastąpiony przez pełnomocnika radcę prawną A. O. podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz motywy, którymi się kierował i wniósł o jej oddalenie. Wobec śmierci skarżącego J. C. w jego miejsce zgłosili się, jako następcy prawni Z. C. i P. C., którzy również udzielili pełnomocnictwa adw. Z. R. do reprezentowania ich w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w K. oraz potrzymali wniesioną wcześniej do sądu administracyjnego skargę. Zgodnie z brzmieniem art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi. Zasada ta ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wskazać należy, iż sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie (art.3 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dlatego też przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Wojewody M. z dnia [...] 2001r., nr [...] - prawidłowość jej wydania oraz zastosowanych uregulowań prawnych. Poza kontrolą Sądu w przedmiotowej sprawie są zarzuty skarżących dotyczące innych postępowań prowadzonych przed organami administracji publicznej, bądź sądami lub też konieczności wszczęcia takich postępowań. W art. 16 k.p.a. ustawodawca wyraził jedną z podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjnego - zasadę trwałości w czasie decyzji ostatecznych. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. W konsekwencji zatem stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania decyzji ostatecznych może nastąpić w przypadku wystąpienia ściśle określonych przez ustawodawcę przesłanek umożliwiających uruchomienie trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Odnośnie wznowienia postępowania administracyjnego regulują je przepisy od art. 145 do art. 152 k.p.a. W przedmiotowej sprawie pierwotny wniosek J. C. z [...] 2000r. dotyczył wszczęcia postępowania administracyjnego o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr 146/95 w sprawie zezwolenia na przebudowę, nadbudowę i adaptację budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr 147 obr. [...] przy ul. [...] w K. W odpowiedzi na wezwanie organu adw. Z. R. działający w imieniu J. C. pismem z dnia [...] 2001r. sprecyzował wniosek o wznowienie postępowanie podając jako podstawę prawną art.145 § l pkt l i 4 k.p.a. albowiem w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną nie brali udziału wnioskodawca J. C. i Z. K. spadkobiercy H. C. zmarłej [...] 1982r., a sama decyzja wydana została na podstawie dowodów i okoliczności, które były fałszywe, bądź uzyskane w drodze przestępstwa. Dodatkowo, w odpowiedzi na kolejne wezwanie organu I instancji, pełnomocnik J. C. w piśmie z dnia [...] 2001r. podał, iż jego mocodawca dowiedział się o decyzji z Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r. późną jesienią 1995r. Zgodnie z brzmieniem art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. W przedmiotowej sprawie wniosek oparty na przesłance z pkt 4 § l art.145 k.p.a. złożył wyłącznie J. C. Stąd tylko brak udziału tej strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr [...] mógł być brany pod uwagę przez organy administracyjne. Inne osoby nie złożyły wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego z powołaniem się na tą przesłankę. W szczególności takiego wniosku nie złożyła p. Z. K. Istotnym etapem postępowania zmierzającego do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną jest postępowanie wstępne, w toku którego organ bada czy nie zachodzą przesłanki negatywne do wszczęcia takiego postępowania tj. czy wnioskodawca powołuje się na przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego z art. 145 k.p.a., czy wniosek o wznowienie postępowania złożony został w prawem przewidzianym terminie itp. Otóż w sposób jednoznaczny ustawodawca określił w art. 148 k.p.a., iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § l pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Jak wynika z pism pełnomocnika wnioskodawcy oraz oświadczenia Z. C. złożonego na rozprawie w dniu [...] 2005r. jasno wynika, iż wnioskodawca J. C. otrzymał decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr 146/95 jesienią (październik, listopad) 1995r. Zatem termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w tej sprawie upłynął najpóźniej z końcem (w grudniu) 1995r. Tymczasem nie budzi żadnych wątpliwości sądu, iż J. C. swój wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr [...] oparty na przesłance z pkt 4 § l art. 145 k.p.a. złożył dopiero w dniu [...] 2000r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 148 k.p.a. Podobne wnioski odnieść należy do powołanej przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § l pkt l k.p.a. tj. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Ani wnioskodawca – J. C., ani jego pełnomocnik w toku postępowania w żaden sposób nie uprawdopodobnili tych okoliczności. Nie wskazali odnośnie jakich dowodów zapadły orzeczenia sądu lub organów administracji publicznej stwierdzające, że są one fałszywe. W szczególności nie wykazali też dochowania terminu jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Taką okolicznością w przesłance z art. 145 § l pkt l k.p.a. jest stwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu. Przytoczyć tu należy wyrok NSA z 2.06.2000r., sygn. akt I SA 1123/99, w którym jednoznacznie wskazano, że strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy (art. 145 § l pkt l kpa), musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § l pkt l kpa ograniczone jest wystąpieniem łącznym warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu; po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów. Naruszenie tego warunku (powołanie podstawy wznowienia z art. 145 § l pkt l k.p.a. przy braku stwierdzenia prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu sfałszowania dowodu) stanowiłoby rażące naruszenie prawa stanowiące podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej we wznowionym postępowaniu (art. 156 § l pkt 2 kpa) - wyrok NSA z 2.06.1999r., sygn. akt I SA 989/99 Przepis art. 145 § 2 kpa przewiduje wyjątki od warunku postawionego w art. 145 § l pkt l kpa w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W takiej sytuacji postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem faktu fałszu orzeczeniem sądu lub innego organu. Obie przesłanki z art. 145 § 2 kpa - oczywistość fałszu dowodu i niezbędność wznowienia postępowania dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego - muszą wystąpić łącznie. Przez istotne okoliczności faktyczne, o których mowa w przepisie art. 145 § l pkt l kpa, należy rozumieć fakty, które dotyczą bezpośrednio danej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Z tych przyczyn w zasadzie postępowanie można wznowić dopiero po stwierdzeniu ich fałszerstwa orzeczeniem sądu lub innego właściwego organu - wyrok NSA z 22.06.1999r., sygn. akt I S.A. 1924/98 Z przedstawionych akt sprawy nie wynika, aby do dnia orzekania przez organ II instancji, sąd lub organ administracyjny orzekł o sfałszowaniu dowody w postępowaniu zakończonym decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr [...]. Tym samym skarżący nie wykazał, iż został zachowany termin jednego miesiąca do złożenia wniosku o wznowienie postępowania od dnia, w którym wnioskodawca dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, gdyż taka okoliczność nie wystąpiła. Organy administracyjne I i II instancji były w konsekwencji władne do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., gdyż wniosek o wznowienie postępowania, z powodu wniesienia go z uchybieniem terminu, był prawnie bezskuteczny i nie mógł skutkować wszczęciem postępowania administracyjnego w tym trybie. Jeżeli organ ustali, że nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikacji decyzji. Nawet bowiem wtedy, gdy stwierdzi innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w kpa wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji - wyrok NSA z 3.04.200 lr., sygn. akt V SA 419/00 Zarzuty pełnomocnika odnośnie pominięcia udziału w postępowaniu wszystkich spadkobierców H. C. są bezzasadne, gdyż w przedmiotowej sprawie nie zostało wszczęte i nie było prowadzone postępowanie administracyjne w trybie nadzwyczajnym z art. 145 k.p.a., tj. o wznowienie postępowania. Natomiast wniosek o wznowienie postępowania, który załatwiony został poprzez odmowę wszczęcia postępowania, złożył wyłącznie J. C. Ponieważ zatem sprawa zakończyła się na etapie wstępnym badania dopuszczalności wznowienia postępowania administracyjnego nie sposób zarzucić - jak czyni to pełnomocnik strony skarżącej - naruszenia "przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na treść zaskarżonych decyzji administracyjnych, przez brak rozważenia dowodów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy, nie przeprowadzenie istotnych dla sprawy dowodów". Wskazać należy, iż organy administracyjne w swoich uzasadnieniach jasno i jednoznacznie wskazały pełnomocnikowi strony skarżącej podstawy prawne i faktyczne wydanych przez siebie decyzji. Podobnie ocenić należy pozostałe zarzuty pełnomocnika, iż organy administracyjne nie prowadziły postępowania w kierunku stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 1995r., nr[...]. Przedmiotowe postępowanie administracyjne toczyło się wyłącznie w zakresie wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności. Nie sposób czynić zarzutu organom administracyjnym, iż nie prowadziły postępowania i ustaleń w zakresie stwierdzenia nieważności, skoro całe postępowanie dotyczyło innego, całkowicie odrębnego nadzwyczajnego trybu postępowania. Jeżeli strona skarżąca uważa, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może sama lub przez pełnomocnika, jeżeli udzieli mu w tym zakresie stosownego pełnomocnictwa, wystąpić do właściwego organu administracyjnego o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym na podstawie przesłanek z art. 156 k.p.a. Wbrew sugestiom pełnomocnika zawartym w skardze organy administracyjne nie mogą prowadzić jednego postępowania "w kierunku wznowienie postępowania z 1995r., bądź stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej z tegoż roku." Są to dwa odrębne nadzwyczajne tryby weryfikacji decyzji ostatecznej, różniące się przesłankami do ich prowadzenia oraz skutkami. Dlatego postępowania w trybach nadzwyczajnych prowadzi się odrębnie w zakresie wznowienia postępowania i w zakresie stwierdzenia nieważności. Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja była prawidłowa, a jej wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw o uwzględnienia skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono ojej oddaleniu.