I SA/Wa 665/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Kleiber Sędziowie NSA Cezary Pryca /spr./ WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję K. z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję K. w W. z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. I SA/Wa 665/04 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2004 roku numer [...] K. uchylił decyzję z [...] stycznia 2004 roku numer [...] K. i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ administracji publicznej podniósł, że M. W. został zwolniony ze służby w P. z dniem [...] lipca 1991 roku z prawem do otrzymywania świadczeń emerytalnych. Decyzją z dnia [...] maja 1998 roku numer [...] K. przyznał M. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego w ilości czterech norm zaludnienia i wskazał, że wysokość równoważnika będzie ustalana na podstawie obowiązujących stawek wynikających z § 4 ust.1 i 3 zarządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 30 września 1997 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania ( M.P. 76, poz.708). Decyzją z dnia [...] listopada 1979 roku numer [...] Prezydent Miasta W. przyznał żonie skarżącego W. O. uprawnienia do korzystania z dodatkowej powierzchni mieszkalnej. W dniu 2 grudnia 2002 roku M. W. złożył kolejne oświadczenie w celu ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. W oświadczeniu M. W. wskazał, że posiada uprawnienia do 4 norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 roku numer [...] K. przyznał M. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] K. uchylił własną decyzję z [...] sierpnia 2002 roku numer [...]. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku numer [...] K. uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2002 roku numer [...] K. i umorzył postępowanie w I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2003 roku numer [...] K. uchylił decyzję z [...] sierpnia 2002 roku numer [...] K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] września 2003 roku numer [...] K. umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego dla M. W. Decyzją z dnia [...] października 2003 roku numer [...] K. uchylił decyzję z [...] września 2003 roku numer [...] K. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] stycznia 2004 roku numer [...] K., działając w trybie określonym w art.155 k.p.a., uchylił w całości decyzję z [...] maja 1998 roku numer [...] K. i przyznał M. W. równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za rok 2002 z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia oraz za lata 1999-2001 z uwzględnieniem 4 norm zaludnienia. Decyzją z dnia [...] marca 2004 roku numer [...] K. uchylił decyzję z [...] stycznia 2004 roku numer [...] K. i umorzył postępowanie w I instancji. Na decyzję z [...] marca 2004 roku numer [...] K. skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. W. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji podniósł zarzut, iż organy administracji publicznej w sposób świadomy i zawiniony manipulują przepisami prawa dążąc do przedłużenia postępowania administracyjnego oraz wskazał, iż organ odwoławczy nie był uprawniony do umorzenia postępowania a jedynie mógł wydać decyzję merytoryczną. W odpowiedzi na skargę K. podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest o tyle zasadna, że skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Na wstępie należy stwierdzić, że stosownie do treści art.13 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270) wojewódzkie sądy administracyjne są powołane do rozpoznawania wszystkich spraw sądowoadministracyjnych z wyjątkiem tych spraw, dla których zastrzeżona jest właściwość Naczelnego Sądu Administracyjnego, a właściwym miejscowo do rozpoznania w/w spraw jest ten wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. Ponadto podkreślić należy, że ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art.134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną. Oczywiście Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji art.134 § 2 w/w ustawy. Z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego wynika, że organ odwoławczy wydał zaskarżoną decyzję działając na podstawie art.138 § 1 pkt.2 k.p.a. Powołany wyżej przepis prawa stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji. Przytoczony przepis prawa nie określa przesłanek wydania decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Oznacza to, że zagadnienie umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie zostało uregulowane w/w przepisie prawa. W tym zakresie mają wiec zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a w szczególności art.105 k.p.a. Poza sporem winna więc pozostawać okoliczność, że organ odwoławczy może wydać decyzję o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji tylko wówczas, gdy istnieją podstawy do uchylenia decyzji, a postępowanie przed organem pierwszej instancji stało się bezprzedmiotowe. Dokonując analizy treści przepisu art.105 k.p.a. kładzie się szczególny nacisk na istnienie trwałej i nieusuwalnej przeszkody w kontynuacji postępowania administracyjnego podkreślając, że bezprzedmiotowość oznacza brak przedmiotu tegoż postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art.1 pkt.1 k.p.a. Ponadto wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia również wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy ( vide wyrok NSA z 18.04.1995 r. SA/Łd 2424/94, ONSA 2/96/80, wyrok NSA z 25.01.1990 r. II SA 1240/89, ONSA 1/90/16). W tym miejscu należy także podkreślić, że istotne jest rozróżnienie między bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego a bezzasadnością żądania strony. Organ administracji publicznej jest zobowiązany do ustalenia czy w konkretnej sprawie konieczne jest merytoryczne rozstrzygnięcie czy też dopuszczalne jest umorzenie postępowania na skutek jego bezprzedmiotowości. Jednocześnie wskazać należy, że zgodnie z treścią art.107 § 3 k.p.a. decyzja administracyjna winna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Organ jest więc zobowiązany do zajęcia stanowiska wobec całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania. Natomiast uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji wraz z przytoczeniem konkretnych przepisów prawa. Samo przytoczenie przepisów prawa nie może stanowić o istnieniu uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Należy więc stwierdzić, iż decyzja organu odwoławczego nie zawiera uzasadnienia faktycznego ani prawnego rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Natomiast zasadnie organ odwoławczy uznał, że decyzja wydana przez K. w dniu [...] stycznia 2004 roku numer [...], narusza normę art.155 k.p.a. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art.155 k.p.a. Pamiętać bowiem należy, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną tylko wówczas, gdy zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: strona wyrazi zgodę na zamianę bądź uchylenie decyzji, przepisy szczególne temu się nie sprzeciwiają, za uchyleniem bądź zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym zgoda strony na zmianę bądź uchylenie ostatecznej decyzji musi być udzielona wyraźnie i nie może być mowy o domniemaniu tej zgody. W tym stanie rzeczy należało uchylić zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję organu I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c, art.152 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami) orzekł, jak w sentencji wyroku.