III SA/Wa 578/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Dziełak, sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi S. SA z/s w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. z dnia [...] grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów na udzielanie świadczeń zdrowotnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w W. na rzecz skarżącego kwotę 440 zł (czterysta czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Odwołaniem z dnia [...] grudnia 2004r. S. S.A., w oparciu o art. 154 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135; dalej u.o.ś.z.) odwołała się od wyników rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie przez P. Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia z siedzibą w G. umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie lecznictwo szpitalne od dnia 1 stycznia 2005 r. Oferta S. została złożona w terminie oraz spełniała wszystkie warunki formalne. Fundusz w trakcie postępowania naruszył, jej zdaniem, art. 134 u.o.ś.z., przewidujący jako naczelne kryterium postępowania przy wyborze ofert równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców. Fundusz nie uwzględnił zróżnicowania oferentów pod kątem wyposażenia, możliwości kadrowych oraz ilości i ceny usług. S. posiadał znaczne możliwości techniczne wynikające z klasy posiadanej aparatury i sprzętu medycznego, co nie zostało uwzględnione w postępowaniu konkursowym. Skarżący wskazał, iż w procesie postępowania konkursowego, nie były brane pod uwagę kryteria ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów, o których mowa w art. 148 u.o.ś.z. Z wypowiedzi przewodniczącej Komisji Konkursowej wynikało, że wysokość przyznanego kontraktu została ustalona przez P. Oddział Wojewódzki NFZ przed przystąpieniem do negocjacji. Złożona przez skarżącego propozycja dotycząca obniżenia ceny z 10 do 9 zł za jeden punkt, zwiększająca wyraźnie jego konkurencyjność w stosunku do innych ofert, nie spowodowała przyznania wyższego kontraktu. Przewodnicząca Komisji konkursowej stwierdziła, że jest tą propozycją zainteresowana, ale tylko "w granicach przyznanego już kontraktu", co wprost oznaczało, że środki publiczne rozdzielane były arbitralnie, jeszcze przed przystąpieniem stron do negocjacji. Powyższe pozwalało na postawienie tezy, że negocjacje były bezprzedmiotowe i prowadzone jedynie w celu spełnienia formalnych wymogów ustawowych, ponieważ wynik postępowania i tak był z góry przesądzony. Skarżący stwierdził także, że rozstrzygnięcie Dyrektora POW NFZ naruszało art. 28 ust.3 pkt.l ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. 2003 r. Nr 15 poz. 148 z późn. zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Z powyższego przepisu wynikało, że o podziale środków publicznych decydować powinna cena oraz kryterium jakościowe. Wybrana oferta świadczeń zdrowotnych powinna przedstawiać najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów zawartych w ustawie. Nie uwzględniając ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów P. Oddział Wojewódzki NFZ naraził Skarb Państwa na bezpośrednie straty. Zainteresowanie POW NFZ obniżeniem przez S. ceny do 9 zł za jeden punkt dałoby oszczędność dla NFZ co najmniej 1.346.000 zł i to tylko w granicach przyznanego na 2005 r. kontraktu. Mając na względzie całość postępowania przeprowadzonego przez P. Oddział Wojewódzki NFZ w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń zdrowotnych skarżący stwierdził, iż rozstrzygnięcie konkursu naruszyło jego interes prawny. Ponowne postępowanie w stosunku do S. pozwoli na zlikwidowanie konsekwencji przeprowadzenia wcześniejszego postępowania w sposób niezgodny ze wskazanymi przepisami oraz umożliwiłoby pozyskanie racjonalnych kwot na świadczenia szpitalne, tak, aby ubezpieczeni w NFZ mieli realną możliwość korzystania z usług nowoczesnego szpitala. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004r. Prezes NFZ nie uwzględnił odwołania S.. Wskazał, iż ocena oferty przeprowadzana została w oparciu o szczegółowe materiały informacyjne stanowiące załącznik do zarządzenia Prezesa NFZ nr 8/2004 z dnia 13 października 2004 r. oraz art. 148 u.o.ś.z., a ponadto na podstawie wypełnionej przez oferenta ankiety. Zgodnie z art. 148 tej ustawy dokonano porównania ofert. Na ocenę ofert złożyły się następujące kryteria: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość udzielania świadczeń zdrowotnych oraz bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu postępowania. Wszystkie złożone w trakcie postępowania oferty były oceniane według jednolitych kryteriów oraz według takiej samej skali ocen. Oferta złożona przez S. była przedmiotem negocjacji. W trakcie konkursu Komisja Konkursowa przedstawiła wstępną propozycję kontraktu na rok 2005, która na spotkaniu negocjacyjnym w dniu 1 grudnia 2004 r. uległa podwyższeniu. Podział środków finansowych na poszczególne zakresy świadczeń był tylko propozycją do dyskusji. Jak wynikało z dokumentacji postępowania, Komisja Konkursowa we wszystkich przypadkach negocjacji ze skarżącym przyjmowała propozycje zmiany podziału środków w poszczególnych zakresach odnosząc się do zaproponowanej kwoty globalnej wynikającej z możliwości finansowych P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Komisja Konkursowa biorąc pod uwagę wysokie kwalifikacje personelu i nowoczesny sprzęt w oddziale chirurgii naczyniowej i oddziale kardiologii S. zaproponowała zwiększenie środków w tych zakresach kosztem pozostałych oferentów, w celu lepszego zabezpieczenie tego typu usług na terenie województwa p.. Odwołujący się w porównaniu z rokiem 2004 otrzymał propozycję o 100% większą. Komisja Konkursowa dokonując oceny oferty złożonej przez Oferenta wzięła także pod uwagę zaproponowaną cenę za punkt, która jest jednym z elementów karty ocen, jaką złożył oferent w ofercie. W trakcie negocjacji S. zaproponował obniżenie ceny punktu, ale w tylko w tym przypadku jeżeli otrzyma kontrakt w wysokości swojej propozycji -13.550.000,00 zł. W trakcie postępowania negocjacje były prowadzone także z innymi oferentami z terenu Gdańska. Komisja Konkursowa w oparciu o art. 97 pkt 2 i 3 u.o.ś.z. oraz po dokonaniu oceny dostępu do poszczególnych rodzajów świadczeń dla mieszkańców Gdańska zaproponowała skarżącemu kontrakt odpowiadający możliwościom finansowym oddziału wynikającym z planu finansowego w zakresie leczenia szpitalnego na rok 2005. Przedstawiciele skarżącego składając podpis pod protokołem uzgodnień wyrazili zgodę na przedstawione w nim warunki, a tym samym również wolę podpisania umowy na określonych warunkach finansowych. W świetle powyższego organ nie uznał za zasadny żadnego z zarzutów odwołania. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jej naruszenie: - art. 134 u.o.ś.z. poprzez nieprzestrzeganie zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców oraz prowadzenie postępowania zmierzającego do zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej w sposób, który nie gwarantował zachowania uczciwej konkurencji; - art. 148 u.o.ś.z. poprzez niezastosowanie kryterium ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów; - art. 28 ust. 3 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez nieprzestrzeganie zasady gospodarności w przyznawaniu środków pieniężnych na poszczególne świadczenia opieki zdrowotnej; - art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. i 80 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 t.j.; dalej k.p.a.) poprzez poczynienie ustaleń, które nie znajdują uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Z nieuwzględnieniem odwołania, zdaniem skarżącego, nie sposób się zgodzić, ponieważ Prezes NFZ nie zapoznał się w sposób należyty z podniesionymi w nim zarzutami oraz dokumentami sprawy. Decyzja oparta została na błędnych ustaleniach faktycznych, które w żaden sposób nie wynikały ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu Prezes NFZ bardzo lakonicznie ustosunkował się jedynie do zarzutu dotyczącego niezastosowania kryterium ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie odniósł się w żaden sposób do zarzucanego braku równości i niezachowania kryterium uczciwej konkurencji podczas postępowania konkursowego – zasad wynikających z art. 134 u.o.ś.z., a także zarzutu naruszenia art. 28 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, jak również do innych merytorycznych kwestii. Mając na uwadze przepis art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji prezesa NFZ jest niekompletne, co godzi w zasadę rzetelności działania administracji państwowej oraz narusza interes prawny S.. Skarżący ponownie wskazał na posiadane możliwości technologiczne i wysokiej klasy sprzęt i podniósł, iż podjęte rozstrzygnięcie stanowiło działanie na szkodę pacjentów województwa p.. Jego zdaniem Prezes NFZ pobieżnie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 148 u.o.ś.z. W rzeczywistości, co zostało wprost zapisane w protokole negocjacji z dnia 1 grudnia 2004r. skarżący zaproponował obniżenie ceny do wysokości 9 zł za jeden punkt bez żadnych warunków, w tym co do wysokości otrzymanego kontraktu, aby zwiększyć konkurencyjność swojej oferty w stosunku do innych zakładów opieki zdrowotnej. Skarżący wywodził, że gdyby nie błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że oferent zaproponował obniżenie ceny jedynie w wypadku, że otrzyma kontrakt w wysokości swojej propozycji, Prezes NFZ uznał by odwołanie za zasadne. Niezgodne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym było także twierdzenie, iż przedstawiciele skarżącego składając swój podpis pod protokołem uzgodnień, wyrazili zgodę na przedstawione w nim warunki finansowe. Podpisanie protokołu było bowiem wyrazem woli podpisania jedynie jakiejkolwiek umowy o świadczenia zdrowotne z dyrektorem POW NFZ, ponieważ w przeciwnym wypadku uniemożliwiłoby to pacjentom korzystanie z usług w ramach refundacji z NFZ. Skarżący przyjął propozycję kontraktu z zastrzeżeniami, co zapisane zostało w protokole negocjacji. Warunki umowy zostały narzucone skarżącemu jednostronnie przez organ administracji państwowej, z naruszeniem art. 134 i art. 148 u.o.ś.z. Skarżący ponownie stwierdził, iż środki publiczne rozdzielane były przez Dyrektora POW NFZ arbitralnie, jeszcze przed przystąpieniem stron do negocjacji. Prezes NFZ w ogóle nie odniósł się, jej zdaniem, do zarzutów dotyczących nieprzestrzegania zasady gospodarności przy wydatkowaniu publicznych środków pieniężnych. Wybrana oferta świadczeń zdrowotnych - według tych zasad - powinna przedstawiać najkorzystniejszy bilans ceny i innych kryteriów zawartych w ustawie. Nie uwzględniając ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacji kosztów P. Oddział Wojewódzki NFZ naraził Skarb Państwa na bezpośrednie straty. W związku z powyższym argumentami skarżący stwierdził, iż Prezes NFZ nie dokonał należytej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, tym samym oparł swoją decyzję na dowolnych ustaleniach faktycznych, czym naruszył dyspozycję art. 77 §1 k.p.a., przy czym nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Prezes NFZ nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i nie uzasadnił stanowiska wyrażonego w decyzji w sposób wymagany przez przepisy, czym naruszył zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż podniesione zarzuty są niezasadne i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Jak wynika z art. 132 ust. 1 u.o.ś.z. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu. Umowa taka może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 134 u.o.ś.z. Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Aby zrealizować te wymogi Fundusz jest obowiązany udostępniać na takich samych zasadach wszystkim świadczeniodawcom wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 139 ust.1 u.o.ś.z. zawarcie przez Fundusz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może nastąpić po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad prowadzania postępowania, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy, przy czym środki te nie przysługują na wybór trybu postępowania, niedokonanie wyboru świadczeniodawcy i unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Tryb odwoławczy jaki znalazł zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, określono w art. 154 u.o.ś.z., w myśl, którego świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może złożyć, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania do Prezesa Funduszu za pośrednictwem Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego Funduszu. Prezes Funduszu rozpatruje odwołanie w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w tej sprawie. Decyzja Prezesa podlega natychmiastowemu wykonaniu. Od decyzji tej, zgodnie z art. 154 ust. 8 ustawy, świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Na tym tle Sąd zauważa, iż ustawodawca jednoznacznie wskazał na charakter rozstrzygnięcia wydawanego przez rozpatrującego odwołanie Prezesa Funduszu, jako na decyzję administracyjną. Należy więc uznać, iż postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, w którym organ rozpatruje złożone przez świadczeniodawcę odwołanie jest postępowaniem, do którego stosować należy przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej k.p.a.). Do wniosku takiego prowadzi bowiem stwierdzenie art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym ustawa ta normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, a także przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1. Jako, że oceniane przepisy u.o.ś.z. wskazują jako formę rozstrzygnięcia decyzję administracyjną, wydawaną bez wątpienia w sprawie indywidualnej – w stosunku do odwołującego się, to uznać należy, iż Prezes NFZ jest podmiotem, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a., powołanym z mocy prawa do załatwienia sprawy w takiej właśnie formie. W tej sytuacji zarówno decyzję wydaną przez Prezesa NFZ, jak i przeprowadzone przez ten organ postępowanie ocenić należy, w kategoriach obowiązków procesowych nałożonych przez Kodeks postępowania administracyjnego. Analizując pod tym kątem przeprowadzone w sprawie postępowanie, stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 tej ustawy organ ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto, w art. 80 k.p.a. ustawodawca wprost stwierdził, iż oceny czy dana okoliczność została udowodniona organ dokonuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Na tym tle Sąd wskazuję, iż w przesłanych aktach sprawy brak jest dokumentów, z których wynikałoby, iż Prezes NFZ przeprowadził jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające w sprawie złożonego odwołania. Uzasadnienie wydanej decyzji jest w znacznym stopniu identyczne z treścią pisma skierowanego przez P. Oddział Wojewódzki NFZ z siedzibą w G., przy którym przekazano odwołanie. Można więc odnieść wrażenie, iż organ uznał informację zawartą w tym piśmie za wystarczającą do rozstrzygnięcia sprawy i oceny zasadności wniesionego odwołania. Praktykę taką w świetle przywołanych przepisów należy uznać za oczywiście niedopuszczalną. Nie przesądzając bowiem o zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu dotyczących samego postępowania dotyczącego wyboru ofert, Sąd wskazuje, iż obowiązkiem organu jest przeprowadzenie w tym zakresie postępowania wyjaśniającego w celu dokładnego ustalenia stanu faktycznego i wyczerpującego ustalenia jego okoliczności. Powyższe uchybienia wiążą się także z naruszeniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. – zgodnie, z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 cyt. przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma jak wspomniano ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy Sąd podziela zarzuty skargi i wskazuje, że w uzasadnieniu wydanej decyzji organ nie odniósł się w sposób należyty do zarzutów przedstawionych w odwołaniu. Za wystarczające uznał, powołanie jedynie tych argumentów, które zawarte zostały w piśmie P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ. Nie można więc uznać, iż wydana decyzja posiada prawidłowe uzasadnienie, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. – zawierające odniesienie się do wszystkich ustaleń dokonanych w przeprowadzonym postępowaniu, a także przyczyn, dla których organ nie uznał argumentów strony za zasadne. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ musi mieć na uwadze treść przywołanych przepisów i wynikających z nich obowiązków procesowych. Sąd jednocześnie zaznacza, iż niezasadne wobec stwierdzonej wadliwości postępowania, byłoby odniesienie się do zarzutów skarżącego dotyczących samych negocjacji w sprawie wyboru świadczeniodawców, bowiem te muszą stać się najpierw przedmiotem oceny organu w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym. Z tych względów Sąd uznał, iż stwierdzone naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1370 ze zm.; dalej u.p.p.s.a.) orzekł jak w sentencji wyroku. Stosownie do art. 152 u.p.p.s.a. Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.