II SA/Ka 1916/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędziowie: WSA Stanisław Nitecki asesor WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: st. ref. Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi G.J. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z dnia [...]r., nr [...], 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; Pismem z dnia [...]r. M. i H. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z informacją, że na nieruchomości sąsiedniej należącej do F.J. prowadzone są prace ziemne, sugerujące rozpoczęcie robót budowlanych. W dniu [...]r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin terenu oraz przesłuchał strony postępowania, z których to czynności sporządzono protokół. W czynnościach tych uczestniczyli G.J. wraz z żoną G.J., jako współwłaściciele nieruchomości oraz F.J. W wyniku czynności ustalono, że na posesji przy ul. [...] w T. znajdują się dwa kompleksy ścian betonowych. Jeden z nich, w tym ściana na przedłużeniu ściany stodoły, powstał około 10 lat temu i składa się z dwóch ścian. Między tymi ścianami a ścianą stodoły składowane jest siano. Nadto, po wschodniej stronie stodoły, w odległości ok. 30 metrów znajdują się trzy ściany betonowe o wysokości od 1,50 do 1,60 m, ustawione równolegle do siebie w odległościach ok. 5,50 i 5,40 m. Datę powstania tych ścian ustalono na [...]r. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., w oparciu o art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016 ze zm.), nakazał G.J. rozbiórkę betonowych ścian silosów naziemnych, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce nr [...] przy ul. [...] w T. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że ściany te stanowią samowole budowlaną, co obliguje organ nadzoru do orzeczenia nakazu rozbiórki. Po rozpoznaniu odwołań M.M. i G.J. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...]r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że decyzja organu I instancji zapadła bez należytego rozpoznania stanu faktycznego. W katach brak jest szkicu sytuacyjnego, obrazującego usytuowanie silosu, w tym względem innych zabudowań, brak zdjęć, z akt nie wynika, że roboty osiągnęły taki stan zaawansowania, że można ustalić iż powstaje obiekty budowlany o konkretnym przeznaczeniu. Zalecono w związku z tym ustalić stan zaawansowania prac oraz rodzaj obiektu, z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. nr 132, poz. 877). Prowadząc ponownie postępowanie, organ I instancji dokonał ponownej wizji w terenie, bez udziału stron postępowania. W jej wyniku dokonano pomiarów ścian betonowych oraz ustalono ich zlokalizowanie względem obiektów na sąsiedniej działce, wykonując szkic sytuacyjny. Decyzją z dnia [...]r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał G.J. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej realizacji trzech ścian betonowych silosu przejazdowego, wykonanych na działce nr [...] w T. W uzasadnieniu podniesiono, że jakkolwiek lokalizacja ścian względem ogrodzenia posesji sąsiedniej nie narusza przepisów technicznych, to ściany wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, stanowią one zatem samowolę i podlegają rozbiórce. W złożonym odwołaniu G.J., reprezentowany następnie przez pełnomocnika A.Z., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc iż zrealizowane ściany nie odpowiadają parametrom technicznym dla silosu (brak szczelnego dna), spełniając raczej funkcje właściwe dla ogrodzeń. Zarzucono również organowi zmianę poglądów w toku postępowania (nie precyzując tego zarzutu), naruszenie własności poprzez wejście w teren nieruchomości bez obecności właściciela oraz połączenie postępowań prowadzonych w różnych sprawach ( tym zakresie wskazano na wniosek inwestora z dnia [...]r. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu). Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że argumentacja skarżącego wskazuje na próbę nieuzasadnionego skierowania sprawy do rozpoznania w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego, dla czego nie ma podstaw w ustalonym stanie faktycznym. Sposób wykorzystywania obiektu wskazuje na jego charakter a parametry nie pozwalają zakwalifikować go jako ogrodzenia. Podtrzymano również ustalenia, dotyczące faktu samowolnego wykonania obiektu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach G.J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając iż zebranie materiału dowodowego w sprawie odbyło się bez jego udziału, a organ nie odniósł się do zarzutu wejścia na nieruchomość i dokonania pomiarów bez jego wiedzy. Podniósł, że wykonane ściany nie mają szczelnego dna, co charakteryzuje silos, a wykonane grodze nie przekraczają wysokości 2,20 m, zatem mogły być wykonane bez pozwolenia, analogicznie jak ogrodzenia nie od strony dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wzniesiony obiekt stanowi samowolę budowlaną podlegającą przymusowej rozbiórce. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prawidłowości przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, wskazano iż art. 81a prawa budowlanego upoważnia organy nadzoru do wejścia na teren budowy bez uprzedzenia i zawiadomienia, zaś obecność stron nie miała wpływu na wyniki dokonanych pomiarów. W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach w dniu 15 czerwca 2005 r. zostało podniesione przez G.J., że jest ona wraz z mężem G.J. od roku [...] współwłaścicielką nieruchomości, na której stoi obiekt objęty nakazem rozbiórki. Obiekt był budowany w trakcie trwania małżeństwa ze środków wspólnych, a małżonkowie nie zawierali umowy majątkowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną było, że w roku [...] zostały wzniesione na parceli nr [...] w T. trzy ściany betonowe, które są wykorzystywane jako obiekt do wytwarzania i przechowywania kiszonki. Na wzniesienie tych ścian nie zostało wydane żadne pozwolenie na budowę, nie dokonano również zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych. Usytuowanie tych ścian, które zostało ustalone już w trakcie pierwszych oględzin terenu również nie było okolicznością sporną i w szczególności nie pozwala na uznanie, że ściany te spełniają funkcję ogrodzenia między działkami, ewidentnie bowiem nie są usytuowane w granicy działek. W związku z treścią art. 30 ust 1 pkt 2 prawa budowlanego, budowa ogrodzeń, które nie są odrodzeniami od strony dróg, ulic, placów i innych miejsc publicznych oraz nie przekraczają wysokości 2,20 m, nie podlega obowiązkowi zgłoszenia. Zwolnienie to dotyczy jedna wyłącznie ogrodzeń, a mając charakter przepisu szczególnego, nie może być interpretowane rozszerzająco. Nie można zatem za ogrodzenie uznać murów, które prawda nie przekraczają wysokości 2,20 m, jednakże nie służą wyłącznie do oddzielenia od siebie sąsiednich powierzchni. Wszelkie ściany na skutek ich wzniesienia doprowadzają do pojawienia się podziałów przestrzeni i kreowania określonych "subprzestrzeni". Kwalifikacja jednak takich przegród jako ogrodzeń, prowadzi do naruszenia przepisów dotyczących obowiązku uzyskiwania pozwoleń na budowę. Funkcja dzielenia przestrzeni przez obiekt na określone "subprzestrzenie" nie może zatem decydować o charakterystyce obiektu. W przypadku ogrodzeń funkcja ta jest wyłączna i decydująca, natomiast w przypadku innych obiektów budowlanych może się pojawiać jako uboczna. Prawo budowlane wśród obiektów budowlanych wyróżnia kategorię budowli, przez które zgodnie z art. 3 pkt 3 w związku z art. 3 pkt 1b ustawy należy rozumieć każdy obiekt budowlany, nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, stanowiący całość techniczno-użytkową. Obiekt taki, aby być przedmiotem decyzji wydanej przez organy nadzoru budowlanego na podstawie art. 48 prawa budowlanego, nie musi przy tym być obiektem skończonym, jak również nie musi spełniać wszelkich wymagań technicznych, przewidzianych dla danej kategorii budowli. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego, uwzględniając funkcję i przeznaczenie wzniesionych ścian, zakwalifikowały je jako obiekt budowlany, którego wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W dacie wydania zaskarżonej decyzji prawidłowe było również stanowisko organu, że stwierdzenie faktu samowoli budowlanej obliguje nadzór budowlany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę. Należy jednak zwrócić uwagę, że wydając taką decyzję organy zbagatelizowały kwestię precyzyjnego określenia jej adresata. Prawidłowe określenie w decyzji osoby zobowiązanej do wykonania orzeczonego obowiązku ma zaś istotne znaczenia dla kwestii związanych z wyegzekwowaniem nałożonego obowiązku. W niniejszej sprawie począwszy już od pierwszych czynności dokonanych w dniu [...]r. był znany organowi fakt współwłasności nieruchomości. Okoliczność ta nie znalazła jednak żadnego odzwierciedlenia w prowadzonym postępowaniu i jego zakresie. Tak więc nie został ani udokumentowany stan prawny nieruchomości, ani nie ustalono, kto jest inwestorem powstałego obiektu. W efekcie doprowadziło to zarówno do przeprowadzenia postępowania z pominięciem osoby G.J., jak i do wydania decyzji w stosunku tylko do jednego współwłaściciela nieruchomości i jednego z inwestorów, z pominięciem drugiego z nich. Stanowi to naruszenie przepisu art. 48 prawa budowlanego w związku z art. 28 i 107 kodeksu postępowania administracyjnego, precyzującymi pojęcie strony postępowania administracyjnego i wskazującymi na konieczność ich oznaczenia w treści wydanej decyzji. Nie będąc związanym zarzutami skargi i jej wnioskami, Sąd uwzględnił stwierdzone uchybienie organów nadzoru budowlanego, przyjmując iż miało ono wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, poprzez pominięcie w decyzji jednego z inwestorów i współwłaścicieli nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu skarżącego, dotyczącego nieprawidłowości przeprowadzenia oględzin i dokonania pomiarów w dniu [...]r. Sąd nie podzielił stanowiska organu, co do ich zgodności z przepisem art. 81a prawa budowlanego. Przepis ten, dając organom nadzoru prawo wstępu na teren budowy lub obiektu budowlanego, uzależnia legalność wykonanych czynności kontrolnych od przeprowadzenia ich w obecności osób wskazanych w tym przepisie. Warunek ten nie został w niniejszym przypadku spełniony, Sąd ocenił jednakże to uchybienie jako nie mającego istotnego wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia, albowiem oględziny te nie doprowadziły do dokonania nowych ustaleń faktycznych i jedynie potwierdziły stan znany już organom od dnia [...]r. Mając na uwadze przedstawione argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) w związku z art. 134 § 1 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 PoPPSA, do określenia w wyroku czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonywany. Rozstrzygnięcie w tym zakresie traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.