II SA/Rz 1030/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Małgorzata Wolska AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi F. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego F. P. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 1030/04 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2004 roku nr [...] wydana na podstawie art. 138 par.1 pkt 2 k.p.a., który po rozpatrzeniu odwołania H. H. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 roku nr [...] nakazującą A. i H. H. dokonać rozbiórki rozpoczętej budowy sklepu zlokalizowanego na działce nr 724 w W. i umorzył postępowanie organu I instancji. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że decyzją z [...] kwietnia 2000 r. [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. i H. H. dokonać rozbiórki budowy sklepu zlokalizowanego na działce nr 724 w W., powołując w podstawie prawnej przepis art. 51 ust. 2 i art. 52 Prawa budowlanego z 7 lipca 1994 r., a w uzasadnieniu wskazał, że pp. H. posiadają pozwolenie na budowę budynku gospodarczego o wym. 6 x 5 m, w odległości 3 – 4 m od granicy wschodniej z murem ogniowym. Realizując budowę odstąpili w sposób istotny od warunków pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r. zostały wstrzymane roboty budowlane, a następnie decyzją z [...] września 1999 r. zobowiązano inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Od decyzji z [...] kwietnia 2000 odwołał się H. H. Mimo, że akta sprawy wskazywały, że odwołanie to wpłynęło z uchybieniem terminu, organ odwoławczy rozpatrzył je merytorycznie, naruszając zasadę trwałości decyzji. Merytoryczne rozpatrzenie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2000 r. [...],odwołania wniesionego po upływie ustawowego terminu stanowiło rażące naruszenie prawa, dlatego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie ,wyrokiem z dnia 24 marca 2004 roku w sprawie sygn. akt: SA/Rz 11503/01 stwierdził nieważność decyzji organu II instancji oraz nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2001 [...] oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2001 [...], jako wydanych w następstwie decyzji dotkniętej wadą nieważności. W związku z ponownym rozpatrywaniem odwołania H. H. od decyzji z [...] kwietnia 2000 r. wyznaczone zostały w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w [...] dwie rozprawy administracyjne, których przedmiotem było ustalenie sposobu i terminu wniesienia odwołania. Przesłuchano pracownika Starostwa [...], odpowiedzialnego za przyjmowanie wpływającej do organu korespondencji oraz H. H., w wyniku dokonanych ustaleń organ uznał, że odwołanie, wysłane listem zwykłym, wniesione zostało z zachowaniem terminu. W tej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] października 2004 roku [...], rozpatrując odwołanie H. H. od decyzji PINB z [...] kwietnia 2000 uchylił w całości zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 prawo budowlane w sytuacji, gdy A. i H. H. nie przedłożyli wymaganych dokumentów, niezbędnych do legalizacji samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, że w trakcie postępowania odwoławczego, H. H. przedłożył dokumenty niezbędne do legalizacji budowy wraz z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, a postępowanie organu I instancji – umorzeniu. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł F. P., zarzucając: - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a to art. 10 k.p.a. – zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania, art. 79 k.p.a. – poprzez brak wezwania na dwie rozprawy administracyjne F. P. – a co za tym idzie – uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszenie wniosków i żądań, - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: a/ art. 7 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, kiedy zostało złożone odwołanie H. Z., b/ art. 16 § 1 k.p.a. i zasady trwałości decyzji poprzez rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji ostatecznej dla H. H. Skarżący zarzucił, że rozpatrując ponownie sprawę organ przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, a w żadnej z nich nie uczestniczył F. P., gdyż nie został wezwany. Nadto – organ odwoławczy ustalił, że A. i H. H. otrzymali decyzję z [...] kwietnia 2000 roku [...] maja 2000 /WSA w oparciu o te same dokumenty ustalił datę [...].04.2000/. Kluczową kwestią jest więc data wniesienia odwołania. W świetle zeznań przedstawicielki Starostwa odwołanie złożono osobiście w dniu [...] czerwca 2000 r. Odwołujący, któremu dano wiarę – zeznał, że wrzucił list do skrzynki pocztowej, w sytuacji, gdy jego rolą było udowodnienie tej okoliczności. W ocenie organu "dowodem" na niezłożenie osobiście odwołania miał być brak na prezentacie organu adnotacji, że pismo złożono osobiście. Z zeznań przedstawicielki organu wcale nie wynika obowiązek umieszczania takiej adnotacji, a data umieszczona na prezentacie wskazuje jednoznacznie na opóźnienie . Również rozstrzygnięcie merytoryczne jest zdaniem skarżącego błędne. Podstawą wydania decyzji był stan faktyczny obowiązujący w dacie wydania decyzji, kiedy H. H. nie posiadał pozwolenia na budowę, czy postanowienie o wznowieniu prac budowlanych. Dokumenty, które był zobowiązany złożyć wniósł po upływie zakreślonego terminu, nie złożył wniosku o przywrócenie terminu, nie przedłożył wraz z odwołaniem wymaganych dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że na podstawie dokonanych ustaleń stwierdzono, że odwołanie zostało wniesione w terminie, w związku z czym zostało rozpatrzone. Powód uchylenia decyzji organu I instancji został wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych względów, niż podnosi skarżący. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ sądy te sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W rozpatrywanej sprawie, po stwierdzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieważności decyzji: z [...].12.2000 nr [...], z [...].01.2001 nr [...] i z [...].05.2001 nr [...], w obrocie prawnym pozostała decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2000 roku [...] nakazująca A. i H. H. rozbiórkę rozpoczętej budowy sklepu. Decyzja ta, po ustaleniu że roboty budowlane prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu, poprzedzona była: - postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 roku /k.11 akt sprawy/ wydanym na podstawie przepisu art. 50 ust. 1 pkt 3, i ust. 2-5 Prawa budowlanego, w którym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał A. i H. H. wstrzymać w terminie natychmiastowym roboty budowlane przy realizacji obiektu, oraz - decyzją z dnia [...] września 1999 roku wydaną zgodnie z przepisem art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 52 oraz 81 ust. 4, którą organ nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia, w terminie do 31 grudnia 1999 roku, dokumentów w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z niewykonaniem przez inwestorów obowiązku przedłożenia dokumentów w wyznaczonym terminie, organ na podstawie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu, a następnie, decyzją z dnia [...] kwietnia 2000 roku nakazał A. i H. H. dokonać rozbiórki obiektu, wskazując w podstawie prawnej przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 51 ust. 2 i art. 52 prawa budowlanego. Po przeprowadzeniu postępowania mającego na celu ustalenie terminu i sposobu wniesienia odwołania od tej decyzji, organ odwoławczy uznał, że wniesione ono zostało z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 129 § 1 i 2 k.p.a. Po dokonaniu tego ustalenia, organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie merytorycznie. Wynikiem tego było uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2000 roku i umorzenie postępowania organu I instancji. Organ odwoławczy stanął bowiem na stanowisku, że inwestor przedłożył w trakcie postępowania odwoławczego dokumenty niezbędne do legalizacji samowoli budowlanej . Przedstawiciel organu wyjaśnił na rozprawie, że zaskarżona decyzja w istocie rozstrzyga w kwestii wpadkowej, a mianowicie umarza postępowanie dotyczące nakazu rozbiórki wobec nie przedłożenia dokumentów, wyjaśniając, że kwestia obiektu i jego dalszej przyszłości uzależniona będzie od treści przedłożonych dokumentów, załączonych do wniosku o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych. Sąd nie podziela stanowiska organu odwoławczego w tej części, że decyzja rozstrzyga o kwestii wpadkowej. Zawiadomienie z dnia [...] marca 2000 roku , jako przedmiot wszczętego z urzędu postępowania określa "postępowanie w sprawie rozbiórki rozpoczętej budowy sklepu na działce nr 724 w W". Decyzja wydana po przeprowadzeniu tego postępowania nakazywała rozbiórkę obiektu z powołaniem się na przepis art. 51 ust. 2 i 52 prawa budowlanego. Przepisy te, w dacie wydania tej decyzji, stanowią że w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 /niewykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.../, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części /art. 51 ust. 2/. Czynności tych właściciel obiektu budowlanego dokonuje na swój koszt /art. 52/. Datą wydania decyzji organu odwoławczego jest [...].10.2004. W tym czasie przepis art. 51 prawa budowlanego obowiązywał w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane /Dz. U. 04.93.888/. Zgodnie z przepisem art. 2 tej ustawy, do spraw wszczętych, a niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy niniejszej ustawy... Zgodnie zatem z przepisem art. 1 pkt 21 w/w ustawy, przepis art. 51 prawa budowlanego stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: - o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo - w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania organu I instancji wskazuje, że organ odwoławczy uznał, że brak było podstaw prawnych lub faktycznych do nałożenia na inwestorów nakazu rozbiórki obiektu. Jest to niezgodne z ustaleniami organu I instancji, które jednoznacznie świadczą o tym, że inwestorzy nie zastosowali się do nałożonego na nich obowiązku dostarczenia odpowiedniej dokumentacji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego o wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji organu I instancji zamyka drogę do dalszego postępowania w sprawie ewentualnego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Prawomocne rozstrzygnięcie organu odwoławczego mogłoby zostać wzruszone jedynie w drodze nadzwyczajnych środków odwoławczych pod warunkiem spełnienia przesłanek. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy prowadząc sprawę obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. W wyroku z 22 II 1996 r. SA/Wr 1996/95 ONSA 1997 NSA podkreślił że "istota dwuinstancyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Przepis art. 138 k.p.a. poświęcony jest w całości rodzaju decyzji odwoławczych, a wynika z niego, że przyznaje on organowi odwoławczemu w pierwszej kolejności kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest: utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji /a nie oddalenie odwołania/, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. Tylko w ograniczonym zakresie organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine i art. 138 § 2 k.p.a. regulują drugi rodzaj rozstrzygnięć organu odwoławczego poprzez wydanie tzw. decyzji kasacyjnych, które są wyjątkiem od ogólnej zasady obowiązku rozstrzygnięcia co do istoty sprawy. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję oparł swe rozstrzygnięcie na przepisie art. 138 § 1 pkt 2. Przepis ten uprawnia organ do wydania decyzji kasacyjnej pozwalając na ograniczenie się tylko do wyeliminowania decyzji organu pierwszej instancji z obrotu prawnego. Nie znaczy to jednak, że organ odwoławczy ma swobodę w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryteriami umorzenia postępowania określonym przepisem art. 105 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji występuje, gdy brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania danej sprawy w ogóle, bądź, gdy nie było podstaw do rozpoznania jej w drodze postępowania administracyjnego/ vide: wyrok NSA z 16 III 2000 NSA 1860 / 99/. W przypadku, gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy obowiązany jest sprawę rozstrzygnąć merytorycznie, chyba, że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji art. 138 § 2 k.p.a. Sposoby rozstrzygnięć organu odwoławczego reguluje przepis art. 138 k.p.a., a jego interpretacja rozszerzająca jest niedopuszczalna. W rozpatrywanej sprawie powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi expressis verbis o umorzeniu postępowania przed organem I instancji. Zatem wyłączona jest możliwość wydania decyzji odwoławczej ograniczonej tylko do wydania orzeczenia odnoszącego się do bytu prawnego decyzji organu I instancji bez ustosunkowania się do sprawy będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Nadmienić należy, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Nie budzi wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie organu I instancji dotyczy nakazu rozbiórki sklepu zlokalizowanego na działce ewid. nr 724 w W. Zatem organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę jest tym związany. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. obliguje do wykazania, że spełnione zostały przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 k.p.a. w sprawie nakazania rozbiórki. Zarówno zebrany w sprawie materiał dowodowy jak i treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wykazują iż spełnione zostały warunki do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Takie naruszenie przepisów procesowych skutkować musiało koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Organ prowadząc postępowanie ponownie uwzględni treść przepisu art. 138 k.p.a. i wyda rozstrzygnięcie w nim przewidziane, a w uzasadnieniu przedstawi jego motywy. Uwzględni też uzasadnienie wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 24 marca 2004 roku w sprawie sygn. akt: SA/Rz 1503/01. Nadto, prowadząc ponownie postępowanie uwzględni fakt, iż F. P. jest stroną postępowania, co oznacza, że należy go powiadamiać o terminach rozpraw administracyjnych. Sąd bowiem podziela stanowisko skarżącego, że powinien on być powiadomiony o rozprawach w dniach 29 lipca 2004 i 24 września 2004 roku, przedmiotem których było ustalenie okoliczności wniesienia odwołania. Ustalenie tej okoliczności miało zasadnicze znaczenie dla końcowego rozstrzygnięcia sprawy, a zgodnie z zasadą wysłuchania stron wynikającą z przepisu art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z tych względów, na zasadzie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a., a orzeczenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, znajduje oparcie w przepisie art. 152 tej ustawy.