II SA/Rz 806/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Jerzy Solarski AWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. i P. J. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. Nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Rz 806/04 UZASADNIENIE Wojewódzki Inspektor Nadzoru Kartograficznego i Geodezyjnego decyzją z [...] lipca 2004r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania A. i P. J. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2004r. nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu Z. gm. B., w zakresie przebiegu granic pomiędzy działką 1070/2 a działką nr 1070/4 (powstałej z podziału działki 1070/1), polegającą na skorygowaniu przebiegu granicy pomiędzy tymi działkami według materiałów źródłowych. W odwołaniu skarżący wnieśli o uchylenie decyzji i przywrócenia przebiegu granic na mapie ewidencyjnej jaki został sporządzony podczas podziału majątku po A. O. w 1991r., ich dziadku. Podczas rozprawy administracyjnej na gruncie wykonano pomiary, jednakże organ nie wziął ich pod uwagę, chociaż wszyscy jednoznacznie stwierdzili, że jest to jedyna droga łącząca działki nr 1070/4 i 1070/3 z drogą gminna. W złożonej na rozprawie administracyjnej dokumentacji, skarżąca przedłożyła mapę, na której sporny odcinek był odrębną działką o nr 512/15, jednakże prowadzący rozprawie pominął to i nawet nie odnotował w protokole. W czasie rozprawy geodeta, który wspólnie z A. O. dokonywali podziału, stwierdził, że działka nr 1071 przed podziałem sięgała pasem o szerokości 3 metrów do drogi. A. M. otrzymała od A. O. działkę nr 512/2 o pow. 0,53 ha i we wszystkich dokumentach powierzchnia jej nie uległa. Zmieniona została tylko numeracja i obecnie to działka nr 1070/2. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym organ wyjaśnił, ze w 1991r. został dokonany podział działki nr 1070/1 o pow. 1,10 ha na działki nr 1070/3 o pow. 0,58 ha i nr 1070/4 o pow. 0,52 ha. Z mapy uzupełniającej i wykazu zmian gruntowych, sporządzonych po dokonany podziale, włączonych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 11.04.1991r. pod nr [...] wynika, że droga dojazdowa granicząca z jednej strony z działką nr 1070/2 a z drugiej strony z działką nr 1077 stanowiła cześć dzielonej działki nr 1070/1 i po dokonanym podziale weszła w skład działki 1070/4. Organ I instancji ustalił, że podział działki nr 1070/1 został dokonany na nieaktualnym podkładzie mapowym, na którym przedmiotowa droga wchodziła w skład działki nr 1070/1. Na jednej z matryc mapy ewidencyjnej (sekcja 4) okresowo pojawił się błędny przebieg przedmiotowej granicy – taki jak na mapie uzupełniającej, na której został uwidoczniony podział działki nr 1070/1. W trakcie ponownego badania sprawy i analizie materiałów źródłowych odnaleziono wyrys z mapy ewidencyjnej wsi Z. w skali 1:2880 działek nr 1020/1 i 1070/2 z 7.02.1991r. wykonany przez geodetę Z. P., na którym przedmiotowa droga stanowi cześć działki nr 1070/2 i zaznaczona jest linią przerywaną jako użytek gruntowy Ps. Wyrys taki zalega w aktach Kw nr [...], w której ujawniona jest działka nr 1070/3 będąca własnością B. K. Organ uznał, że fakt ten potwierdza stan prawny przedmiotowych działek istniejący w czasie podziału działki nr 1070/1 w 1991r. Natomiast przeprowadzone postępowanie administracyjne w sprawie przebiegu granicy działki nr 1070/2 z działka nr 1070/4 oraz analiza dokumentów źródłowych potwierdziły istnienie ewidentnego błędu w jej przedstawieniu na mapie uzupełniającej z 1991r. Organ wyjaśnił że przy zakładaniu ewidencji gruntów nie jest wykluczone popełnianie błędów lub omyłek, a w przypadku ich oczywistości można je eliminować z urzędu lub na wniosek strony wprowadzając w operacie ewidencji gruntów zmianę. Jeżeli występujący w danych ewidencyjnych błąd jest ewidentny, to celem prowadzonego postępowania administracyjnego jest dostosowanie ewidencji gruntów do stanu istniejącego bezpośrednio przed popełnieniem błędu. W skardze do Sądu skarżący A. i P. J. nie wskazali kierunków weryfikacji zaskarżonej decyzji. Wniesienie skargi uzasadnili posiadanym aktem notarialnym wraz z mapą uzupełniającą nie budzącą wątpliwości co do przynależności spornego odcinka działki. W pozostałym zakresie ponowili argumenty zawarte w odwołaniu i stwierdzili, że organ powołał się tylko na dokumentację przedstawioną przez A. M. to jest plan sytuacyjny z 1947r. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 stawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy (art. 135 p.p.s.a.). Poddawszy takiej właśnie kontroli zaskarżoną decyzję Sąd doszedł do przekonania, że nastąpiło naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na jego wynik. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz. 1086 ze zm.) zwana dalej w skrócie upgk oraz § 45 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (DZ. U. nr 38, poz. 454) zwane dalej rozporządzeniem. Natomiast podstawą prawną decyzji organu I instancji jest również art. 20 pgk i § 56 rozporządzenia. Ustawa z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000r. nr 100, poz.1086 ze zm.) w Rozdziale 4 zatytułowanym "Ewidencja gruntów i budynków" (art. 20 – 26) definiuje zasady i cele prowadzenia ewidencji gruntów. Mając na uwadze wskazane przepisy, Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, że rejestr ewidencji gruntów jest wyłącznie odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego, dotyczącego danej nieruchomości, zawiera dane wynikające z tytułu własności, ma charakter deklaratoryjny, a nie konstytutywny, co oznacza, że nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości zaistniały wcześniej. Stosownie do § 56 rozporządzenia, działania modernizacyjne, o których mowa w § 55 pkt 1 i 2 wykonuje się w sposób ciągły w ramach bieżącej aktualizacji operatu ewidencyjnego na zasadach i w trybie, o których mowa w § 45-49. Modernizacja ewidencji to zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych zgodnie z wymogami rozporządzenia; modyfikacji istniejących danych ewidencyjnych do wymagań określonych w rozporządzeniu ( pkt 1 i 2 § 55). W § 45 rozporządzenia uregulowano sposób dokonywania aktualizacji operatu ewidencyjnego, która następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych, przy czym do aktualizacji operatu ewidencyjnego przepisy § 35 rozporządzenia stosuje się odpowiednio. Przepis ten wymienia źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji gruntów, ale poprzez odpowiednie stosownie tych przepisów należy uważać je również za źródła do aktualizacji danych ewidencyjnych. Źródłami danych ewidencyjnych są: 1/ materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; wyniki pomiarów fotogrametrycznych; 3/ wyniki terenowych pomiarów geodezyjnych; 4/ dane zawarte w innych ewidencjach i rejestrach, prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów przez sądy organy administracji publicznej oraz państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne; 5/ dane zawarte w dokumentach udostępnionych przez zainteresowane osoby, organy i jednostki organizacyjne; 6/ dane zawarte w dokumentacji architektoniczno-budowlanej gromadzonej i przechowywanej przez organy administracji publicznej; 7/ wyniki oględzin. Za źródło wprowadzenia w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu Z. gm. B. zmiany przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1070/2 a działką nr 1070/4 organy uznały zalegający w Kw nr [...] urządzoną dla działki nr 1070/3 wyrys z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 z daty 7.02.1991r. wykonany przez inż. Z. P. Na wyrysie tym drogę zaznaczono linią przerywaną jako użytek gruntowy. Fakt ten organ uznał za potwierdzenie stanu prawnego działek, który istniał w czasie podziału, a analiza dokumentów źródłowych potwierdziła istnienie ewidentnego błędu w jej przedstawieniu na mapie uzupełniającej z 1991r. W pierwszym rzędzie należy stwierdzić, że przedstawiona przez organ ocena zgromadzonego materiału dowodowego narusza zasadę swobodnej oceny dowodów zawartą w art. 80 k.p.a. Stosownie do tego przepisu organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Akta administracyjne sprawy potwierdzają, że organy obydwu instancji naruszyły te zasadę. Po pierwsze organy nie wskazały dlaczego dały wiarę wyrysowi z mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 z 7.02.1991r. dołączonemu do Kw nr [...] urządzonej dla nieruchomości nr 1070/3, na którym granica pomiędzy działkami nr 1070/2 i 1070/4 zaznaczona jest linią przerywaną. Organy nie wykazały jakie dokumenty źródłowe potwierdziły istnienie ewidentnego błędu przedstawionego na mapie uzupełniającej z 1991r. i nie wyjaśniły z jakiej przyczyny dowodom przedstawionym przez skarżących oraz zeznaniom geodety, który sporządzał mapę uzupełniającą w 1991r. nie dały wiary. Ocena dowodów winna odpowiadać wymogom wiedzy, logiki i doświadczeniu życiowemu oraz winna znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Tym warunkom nie czyni zadość uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Należy również podkreślić, że działka o nr 1070/3 jak i działka 1070/4 powstały w tym samym czasie na bazie tych samych dokumentów w wyniku podziału nieruchomości 1070/1 i podstawą dla wyodrębnienia tej nieruchomości stanowiła między innymi kwestionowana mapa uzupełniająca. Takie dokumenty zostały opisane w akcie notarialnym z 28.05. 1991r. Rep. [...] podpisanym miedzy innymi przez A. M. Z akt sprawy wynika ponadto, że podział nieruchomości nastąpił na podstawie prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].04.1991r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału działki nr 1070/1. W art. 16 k.p.a. zawarto zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. W myśl tego przepisu decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Podważenie trwałości decyzji ostatecznej może nastąpić tylko w określonym trybie, przy zastosowaniu którego organ zobowiązany jest do przestrzegania zasad ogólnych postępowania. Organy wydając zaskarżoną decyzję nie oceniły, skutków jakie wynikają z ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości dla oceny możliwości wprowadzenia zmian do ewidencji gruntów w zakresie zmiany przebiegu granicy. To właśnie mocą tej decyzji powstała działka nr 1070/3 i 1070/4. Decyzja ta była też podstawa do zawarcia umowy darowizny – akt notarialny z [...] maja 1991r. Rep. A. [...]. Kolejną kwestią, która wymaga oceny jest sentencja decyzji organu I instancji. Organ ten orzekł o wprowadzeniu zmian w części kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu Z. gm. B. w zakresie przebiegu granicy pomiędzy działką nr 1070/2 a 1070/4 polegających na skorygowaniu przebiegu granicy pomiędzy działkami według materiałów źródłowych. W ocenie Sądu przywołana wyżej sentencja nie określa precyzyjnie na czym polega zmiana przebiegu granicy, a przede wszystkim w jaki sposób ma przebiegać granica po dokonanej zmianie. Ponadto organ nie ocenił skutków takich zmian w kontekście zmian podmiotowych gdyż właścicielami działki nr 1070/4 są A. i P. J., a właścicielką działki nr 1070/2 jest A. M. Zmiana granic i powierzchni działek dotyczy stanów własnościowych. Nie można więc dokonywać żadnych zmian własnościowych, a za takie należy uznać zmianę granic i powierzchni działek poprzez samoistne zmiany w ewidencji gruntów. W § 12 rozporządzenia wymieniono dokumenty, na podstawie których dokonuje się zmian podmiotowych w ewidencji gruntów, a w § 36 rozporządzenia dokumenty, będące podstawą do wprowadzenia zmian przebiegu granic działek. Zmiany wprowadzone zaskarżoną decyzją nie znajdują oparcia w dokumentach wymienionych w § 36 rozporządzenia. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że decyzja o zmianie przebiegu granic jest decyzją konstytutywną, bowiem tworzy nowy stan prawny. Kwestie własności rozstrzygają sądy powszechne. Tylko w zakresie określonym w art. 29 i nast. upgk rozgraniczenie nieruchomości może być dokonywane w trybie administracyjnym. Mając na względzie wyżej przedstawione uwagi w ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny jednoznacznie ustalić w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, czy sprawa niniejsza nie dotyczy stosunków własnościowych, skoro kwestionowany jest przebieg granicy działki. Zasięg kwestionowanych granic będzie miał również wpływ na ustalenie kręgu stron przyszłego postępowania. Ponadto organ winien przeprowadzić postępowanie dowodowe kierując się zasadami wyrażonymi w art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a., a ustalenia faktyczne, które organ uznał za udowodnione i na podstawie jakich dowodów winny znaleźć się w uzasadnieniu faktycznym decyzji stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. W toku prowadzonego postepowania organ winien zapewnic stronom czynny udział w postepowaniu na podstawie art. 10 § 1 k.p.a, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronom wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów. Ponadto Sąd zwraca uwagę, że akta organu I instancji to nieuwierzytelnione kopie, które ponadto trudne są do odczytania ze względu na niewyraźnie wykonane odbitki. Do Sądu stosownie do art.54 § 2 p.p.s.a. organ obowiązany jest przekazać akta sprawy. Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji. Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania pomimo uwzględnienia skargi, gdyż skarżący P. J. pouczony na rozprawie o treści art. 210 p.p.s.a oświadczył, że nawet w przypadku uwzględnienia skargi nie żąda zwrotu kosztów postępowania. Sąd nie orzekł również o zwrocie kosztów dla skarżącej A. J., która nie stawiła się na rozprawę prawidłowo zawiadomiona, gdyż takiego wniosku nie zawarła w pisemnej skardze, ani po otrzymaniu wezwania o uiszczenie wpisu sądowego z 11.10.2004r. Na odwrotnej stronie zawiadomienia w pkt 3 pouczeń skarżący zostali poinformowana o utracie uprawnienia do żądania zwrotu kosztów, jeżeli najpóźniej przez zamknięciem rozprawy bezpośrednio poprzedzającej wydanie orzeczenia nie zgłosi wniosku o przyznanie należnych kosztów. Takie żądanie nie zostało przedstawione Sądowi do czasu zamknięcia rozprawy.