II SA/Gd 3027/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia WSA Wanda Antończyk Protokolant Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. i N. Ł. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 31 października 2002 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia 6 września 2002 r., na podstawie art. 83 ust. 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) i art. 104 ust. 1 K.p.a., nakazał M. i N. Ł. rozbiórkę zbiornika na ścieki wybudowanego samowolnie w 2000 r. na terenie działki nr [...] w P. W uzasadnieniu organ wskazał, iż na podstawie wizji lokalnej przeprowadzonej na terenie działki nr [...] w P. oraz zebranych w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego materiałów dowodowych ustalono, iż przedmiotowy obiekt to zbiornik na ścieki o konstrukcji żelbetonowej i wymiarach zabudowy 2,0 m x 1,5 m i głębokości 2m, który został wybudowany w 2000 r. bez wymaganej przepisami prawa decyzji pozwolenie na budowę. Organ administracji wskazał, że art. 28 Prawa budowlanego z 1994 r. wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego na rozpoczęcie wszelkich robót budowlanych z wyjątkami przewidzianymi art. 29 tego prawa. Skoro zatem inwestorzy w 2000 r. bez pozwolenia na budowę zrealizowali przedmiotowy zbiornik to należało orzec nakaz jego rozbiórki. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i N. Ł., zarzucając naruszenie art. 48 ustawy Prawo budowlane oraz art. 7, 8, 9, 10, 40 § 1 w związku z art. 42 § 1, art. 28 i art. 61 § 4 K.p.a., oraz żądając jej uchylenia. Odwołujący się wywodzili, iż nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania w przedmiocie zbiornika, zawiadomienie dotyczyło jedynie domku letniskowego, objętego pierwszą decyzją. Nadto odwołujący wskazali na naruszenie zasad postępowania administracyjnego, to jest art. 7, 8, 9, 10 K.p.a. oraz przepisów o doręczeniu przesyłki. W ocenie M. i N. Ł. zbiorowe doręczenie im korespondencji w niniejszej sprawie, w przypadku gdy każde z nich jest stroną, prowadzi do tego, że brak było prawidłowego, odrębnego doręczenia osobom fizycznym, nadto jedno z nich nie brało udziału w wizji lokalnej, co stanowi podstawę do wznowienia postępowania na mocy art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Odwołując wskazali także, iż nie rozważono, że wobec przedmiotowego zbiornika, należało zastosować przepis art. 29 ust. 1c Prawa budowlanego, bowiem jest to szczelny zbiornik i jego wybudowanie nie wymagało pozwolenia na budowę. M. i N. Ł. wskazali, iż zgodnie z art. 30 Prawa budowlanego zgłosili wybudowanie zbiornika Urzędowi Gminy, a w związku z brakiem jakiejkolwiek odpowiedzi uznali, że zastosowali prawidłowy tryb. W opinii skarżących nie poinformowanie ich o błędnym zastosowaniu trybu zgłoszenia wybudowania zbiornika narusza art. 9 K.p.a. Ponadto naruszono inne przepisy postępowania administracyjnego, jak art. 8 i 10 k.p.a. poprzez nie uwzględnienie interesu stron. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 października 2002 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 48, art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 83 ust. 2, ustawy Prawo budowlane z 1994 r. utrzymał w mocy zaskarżona decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. Organ drugiej instancji w całej rozciągłości podzielił faktyczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Ustosunkowując się do zarzutów strony, organ wyjaśnił, iż przepisy art. 29 ust. 1 pkt c Prawa budowlanego nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem dotyczą one budowy szczelnych zbiorników, bez pozwolenia, o pojemności do 25 m³ w ramach istniejącej rolniczej działki siedliskowej, do której nie można zakwalifikować przedmiotowej działki. Nadto organ wskazał, iż w momencie objęcia domku letniskowego nakazem rozbiórki, przedmiotowy zbiornik nie może być zakwalifikowany jako urządzenie związane z funkcjonowaniem tego domku niewymagające pozwolenia na budowę. Ponadto organ ustalił, że do Urzędu Gminy nie wpłynęło żadne zgłoszenie dotyczące zamiaru budowy zbiornika. Organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania wskazał, że postępowanie w sprawie samowoli budowlanej dokonanej na działce nr [...] w P. przeprowadzono z udziałem stron oraz uznał, że doręczanie małżonkom zamieszkałym pod wspólnym adresem korespondencji nie narusza art. 40 K.p.a. Skargę, na powyższą decyzję wraz z pisami uzupełniającymi skargę, wnieśli M. i N. Ł., zarzucając: • naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym), a w szczególności art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego błędne zastosowanie; • naruszenie przepisów postępowania w tym art. 7, 8, 9, 10, 40 § 1 w zw. z art. 42 § 1 i art. 28 K.p.a. w tym między innym błędne, "zbiorowe" doręczenie pism, • bezzasadne rozdzielenie jednej sprawy bez wszczęcia drugiego postępowania i wydanie dwóch decyzji, • naruszenie przepisów postępowania z uwagi na nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych; Powołując się na te zarzuty skarżący domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji. Skarżący ponowili argumentacje faktyczną i prawną przedstawioną w odwołaniu, zarzucili nadto organowi drugiej instancji, iż nie ustosunkował się on w sposób wyczerpujący, co do kwestii zbiorowego doręczenia, ograniczając się tylko do stwierdzenia, iż takie doręczenie zgodne jest z prawem oraz brak jakiegokolwiek ustosunkowania się, co do zarzutu, iż organ wszczął postępowanie administracyjne w jednej sprawie, a wydał dwie odrębne decyzje dotyczące dwóch różnych obiektów. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację faktyczną i prawną zawartą w zaskarżonej decyzji. WPINB wyjaśnił także, iż nie narusza przepisów k.p.a., doręczenie małżonkom, decyzji w jednej przesyłce. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skarga nie mogła być uwzględniona, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Stosownie do art. 48 obowiązującej w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j. t. z 2000 r. Dz. U. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Z ustaleń dokonanych przez organy administracji wynika bezspornie, iż małżonkowie Ł. w 2000 r., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, wykonali opisany wyżej betonowy zbiornik na terenie nieruchomości przeznaczonej w aktualnym planie zagospodarowanie przestrzennego pod uprawy rolne. Obowiązujące wówczas przepisy art. 28 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1 lit. c wymagały uzyskania pozwolenia na budowę dla wykonania każdej budowli z wyłączeniem budów i robót budowlanych wymienionych enumeratywnie w art. 29 ustawy. Zwolnienie to dotyczyło między innymi obiektów gospodarczych związanych z produkcję rolną uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej w tym szczelnych zbiorników na gnojówkę oraz obiektów do naturalizacji ścieków (por. art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. c i d Prawa budowlanego). Zwolnienie to nie dotyczyło inwestycji skarżących, która zrealizowana została nie na terenie istniejącej działki siedliskowej, tylko na terenie przeznaczonym pod uprawy rolne, na którym znajdował się ponadto samowolnie wybudowany domek letniskowy, którego nakaz rozbiórki orzeczono odrębną decyzją administracyjną. Ponadto obowiązujący w dacie realizacji przedmiotowych robót budowlanych oraz w dacie wydania zaskarżonej decyzji przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane stanowił, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Od czasu wejścia w życie nowego Prawa budowlanego, tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), w którym zamieszczono art. 48, przewidujący obowiązek wydania przez organ administracji obligatoryjnego nakazu rozbiórki każdego obiektu budowlanego lub jego części, który zrealizowano bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, w prasie oraz mediach toczyły się publiczne dyskusje na temat restrykcyjności tego przepisu i jego zgodności z Konstytucją. W 1998 r. skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne dotyczące zgodności z Konstytucją cytowanego art. 48 Prawa budowlanego. Wyrokiem z dnia 12 stycznia 1999 r. (P 2/98; OTK 1999, Nr 1, poz. 2) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 48 Prawa budowlanego jest zgodny z art. 2, 21 ust. 1, 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunału wskazano, że ustawodawca nie przekroczył ram wyznaczonych treścią art. 31 ust. 3 Konstytucji, a w szczególności postulatu adekwatności. Obligatoryjność wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektów wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej stanowić ma sankcję za niedopełnienie ustawowego wymogu uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia zamiaru jej prowadzenia. Według uzasadnienia tego wyroku Trybunału sankcja przewidziana w art. 48 służy zapobieganiu sytuacjom łamania prawa, dlatego widzieć ją należy w kategorii generalnej prewencji. Zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego z 1994 r. za budowlę należało rozumieć każdy obiekt budowlany nie będący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska, drogi, linie kolejowe, mosty, estakady, tunele, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem o konieczności rozbiórki decyduje konkretny przepis prawa, a nie uznanie organu budowlanego i to niezależnie od subiektywnego przekonania skarżącego o nieracjonalności decyzji rozbiórkowej i powodów wybudowania obiektu budowlanego. Niedopełnienie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru budowy i zrealizowanie obiektu bez dopełnienia tych warunków skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu na podstawie art. 48 ustawy z 1994 r. Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę w rozumieniu tego przepisu, to ostateczna decyzja administracyjna zawierająca takie pozwolenie (art. 28 Prawa budowlanego). Jak wskazano na wstępie rozważań sądu stwierdzenie "samowoli budowlanej" obliguje właściwy organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki budowanego bądź już wzniesionego obiektu budowlanego. Jedyną i konieczną przesłanką wydania nakazu rozbiórki obiektu wybudowanego bez pozwolenia jest stwierdzenie niedopełnienia przez inwestora wymogu uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym ustawa nie uzależnia nakazu rozbiórki od przyczyn rozpoczęcia budowy bez pozwolenia, stanu zaawansowania budowy, ani od spełnienia materialnoprawnych przesłanek warunkujących uzyskanie pozwolenia na budowę. Rozwiązanie to cechuje z jednej strony pewien automatyzm, z drugiej zaś - daleko idącą bezwzględność wobec sprawcy "samowoli budowlanej". Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, iż nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania okoliczność, iż małżeństwo M. i N. Ł., mieszkający pod ty samym adresem, nie mający sprzecznych interesów otrzymywali w jednej przesyłce korespondencję, a w tym i decyzje, od organów administracji państwowej. Celem doręczenia stronie danego dokumentu jest umożliwienie jej zapoznanie się z jego treścią. Bez wątpienia M. i N. Ł. taką możliwość otrzymali, o czym świadczą dowody znajdujące się w aktach sprawy oraz liczne pisma i wnioski składane w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdza, że organy pierwszej i drugiej instancji prowadząc niniejsze postępowania nie naruszyły zasad oraz przepisów K.p.a. Postępowanie w sprawie wydania nakazu rozbiórki wszczyna się z urzędu bądź na wniosek, a następnie prowadzi się czynności, których celem jest szczegółowe ustalenie stanu faktycznego (czyli, określenie, jakie dokładnie obiekty znajdują się na działce), a następnie określenie, czy owe obiekty wybudowane są zgodnie z obowiązującymi przepisami. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w przedmiocie stwierdzenia samowoli budowlanej na działce nr [...] w P. Dopiero w toku postępowania ustalono, iż na działce tej znajduje się samowolnie wybudowany domek letniskowy wraz ze zbiornikiem na ścieki. Zakończenie sprawy dwoma decyzjami spowodowane było tym, iż przedmiotowe obiekty wybudowane zostały kolejno w 1982 r. i 2000 r., a zatem podlegały one rygorom dwóch różnych ustaw Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. Różna podstawa prawna likwidacji skutków samowoli budowlanej ujawnionej na działce stanowiącej własność skarżących uzasadniała rozstrzygnięcie sprawy w drodze wydania dwóch odrębnych decyzji. Podstawą tych decyzji było postępowanie administracyjne, w którym skarżący brali od początku do końca czynny udział. W sprawie niniejszej nie występują takie uchybienia przepisom postępowania administracyjnego, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.). Ponadto Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 39 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem zbiornik na ścieki wybudowany został w 2000 r. Wyjaśnić należy również skarżącym, że skutecznego prawnie zgłoszenia budowy można dokonać w trybie art. 30 Prawa budowlanego tylko w odniesieniu do takich obiektów budowlanych, których budowa nie wymaga uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie, gdyż jak wskazano wyżej budowa zbiornika na ścieki, poza działką zagrodową, wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), skargę oddalił.