II SA/Gd 285/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA Wanda Antończyk, Protokolant Katarzyna Gross, po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005 r. na rozprawie z udziałem Prokuratora prokuratury Apelacyjnej M. Ś. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 10 lutego 2003 r., sygn. akt [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta z dnia 12 listopada 2002 rok, sygn. akt [...], 2. określa, że opisane w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonywane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w G. 4.345,80 zł (cztery tysiące trzysta czterdzieści pięć i 80/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Miasta decyzją z dnia 12 listopada 2002 r., na podstawie art. 98 ust. 4, art. 146 ust. 3 i art. 148 ust. 1-3 i ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jednol. tekst Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 ze zm.) oraz uchwały Rady Miasta Gdańska z dnia 28 grudnia 2000 r., Nr XXX/868/2000 w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej dla właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości objętych podziałem orzekł o: 1. Ustaleniu dla "A" Spółki z o.o. w G. opłaty adiacenckiej w kwocie 217.290,00 zł (dwieście siedemnaście tysięcy dwieście dziewięćdziesiąt złotych) z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej podziałem, a położonej w G. przy ul. M., stanowiącej przed podziałem działkę nr [...] o pow. 14.539 m2. Organ administracji ustalił w rozstrzygnięciu, że przedmiotowa działka przed podziałem miała wartość 3.140.400,00 zł, a po podziale 3.864.700,00 zł. 2. Obciążeniu "A" Spółki z o.o. w G. kwotą 217.290,00 zł stanowiącą 30% różnicy wartości tej działki przed i po podziale. 3. Ustaleniu, że określoną w pkt 2 opłatę adiacencką należy wpłacić po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W pkt 4 i 5 rozstrzygnięcia decyzji zawarto pouczenie, że wysokość ustalonej opłaty adiacenckiej podlega waloryzacji, poczynając od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty oraz, że w razie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej naliczone zostaną odsetki ustawowe stosownie do przepisów Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu tej decyzji, podpisanej wyłącznie przez Prezydenta Miasta, wskazano że na wniosek w/w Spółki odrębną decyzją administracyjną z dnia 7 lutego 2000 r. zatwierdzono podział działki nr [...] na szereg mniejszych działek. Organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami art. 98 ust. 4 i art. 146 ust. 3 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami, rzeczoznawca majątkowy B. J. oszacowała wartość nieruchomości przed i po podziale ustalając różnicę jej wartości na 30% tj. w kwocie 217.290,00 zł. Wzrost wartości podzielonej nieruchomości uzasadniał obciążenie jej właściciela kwotą określoną w pkt 2 rozstrzygnięcia. Odwołanie od tej decyzji wniosła Spółka "A" domagając się jej uchylenia z tej przyczyny, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez podstawy prawnej gdyż: 1. Rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sprzecznym z Konstytucją tj. art. 2, 8 i 32; 2. Skierowana została do osoby niebędącej już stroną w sprawie, gdyż większość nowo wydzielonych działek została już zbyta na rzecz osób fizycznych; 3. Postępowanie w tej sprawie przeprowadzono bez udziału adresata decyzji; 4. Decyzję o wymiarze opłaty adiacenckiej wydano w oparciu o dowód (tzw. operat szacunkowy) obarczony oczywistymi i rażącymi błędami; 5. Postępowanie w tej sprawie wszczęto po upływie 2 lat od wydania ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości, czym naruszono zasadę szybkości postępowania i doprowadzono do powstania nieodwracalnych skutków prawnych. W uzasadnieniu zarzutów skargi akcentowano następujące naruszenia prawa: - postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej przeprowadzono bez udziału Spółki skoro w zawiadomieniu z dnia 30 kwietnia 2002 r. o wszczęciu postępowania w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] po podziale ustalono już wysokość opłaty na kwotę 217.290,00 zł. W tym samym zawiadomieniu, opartym na art. 61 § 4 Kpa, określono wartość nieruchomości przed i po podziale i wskazano, że wartość ta ustalona została według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W opisanym wyżej zawiadomieniu zawarto wyłącznie pouczenie o możliwości rozłożenia ustalonej już opłaty na raty roczne i zabezpieczeniu tych rat. Odwołująca się Spółka wskazywała również, że przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, z jej wniosku, toczy się odrębne postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności opisanego wyżej zawiadomienia z dnia 30 kwietnia 2002 r. (por. karta 43 akt organu I instancji), które jest w istocie decyzją administracyjną o ustaleniu wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] po podziale. Winno to prowadzić do zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa do czasu uzyskania opinii KAFSRM w Warszawie, w sprawie zgodności z prawem operatu szacunkowego będącego podstawą ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Odwołująca się Spółka wywodziła, że operat szacunkowy zawiera rażące błędy z uwagi na: - pominięcie części nieruchomości o pow. 3.446 m2. Nieruchomość przed podziałem stanowiła jedną działkę nr [...] o pow. 18.021 m2, natomiast w operacie błędnie przyjęto pow. 14.539 m2 zaniżając jej wartość przed podziałem o kwotę 744.336 zł. Strona skarżąca wskazywała, że wprawdzie w uchwale NSA z dnia 22 listopada 1999 r. (OPR 21/99) wyrażono pogląd, iż wartość nieruchomości po podziale na potrzeby opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustala się z pominięciem działek gruntu wydzielonych pod drogi, które z mocy prawa przechodzą na własność gminy, to jednak pogląd ten nie dotyczy ustalenia wartości nieruchomości przed podziałem: - w operacie przyjęto dla celów porównawczych te same działki zarówno przed jak i po podziale, co stanowi rażący błąd operatu, - przyjęcie dla celów porównawczych działek mniejszych niż działka nr [...], której powierzchnia wynosiła 18.000 m2. W odwołaniu zarzucono również, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w 2 lata po podziale nieruchomości naraziło Spółkę na nieuzasadnioną stratę choćby z tytułu nadpłacenia w 2001 r. podatku dochodowego. Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości podzielając faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 98 i art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2000 r., Nr 46 poz. 543 ze zm.) gdy w wyniku podziału nieruchomości wzrosła jej wartość, to jej właściciel zobowiązany jest do uiszczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Opłata ta obciąża właścicieli bądź użytkowników wieczystych nieruchomości i stanowi 30% wartości nieruchomości przed i po podziale. Nieruchomość, której podziału dokonano ostateczną decyzją Prezydenta Miasta z 7 lutego 2000 r., oszacowana została przez rzeczoznawcę majątkowego B. J., która określiła różnicę wartości nieruchomości przed i po podziale ustalając wysokość tej opłaty na kwotę 217.290 zł. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało przede wszystkim, że brak było podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa zarówno z tej przyczyny, iż w odrębnym postępowaniu rozstrzygano zagadnienie dotyczące tego, czy opisane wyżej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego jest ostateczną decyzją wydaną w tej samej sprawie (por. akta sprawy II SA/Gd 2855/02) jak i z tej przyczyny, że strona skarżąca wniosła zarzuty wobec rzeczoznawcy majątkowego B. J. do Komisji Arbitrażowej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Kolegium odwoławcze wskazało, że cyt. wyżej przepis art. 98 ust. 4 u.g.n. stanowi, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wzrośnie jej wartość, to zarząd gminy może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką z tego tytułu. Stawkę ustala rada gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 50% różnicy wartości nieruchomości. W postępowaniu o ustalenie tej opłaty stosuje się odpowiednio przepisy art. 145, 146 ust. 2 i 3, 147 oraz art. 148 ust. 1-3. Wartość nieruchomości przed podziałem i po jej podziale określają rzeczoznawcy majątkowi według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Organ odwoławczy powołując się na przytoczoną w Komentarzu do u.g.n. Uchwałę Składu 5 Sędziów NSA z dnia 22 listopada 1999 r. uznał, że obowiązek ponoszenia tej opłaty (art. 98 ust. 4 u.g.n.) ciąży na osobie będącej właścicielem nieruchomości w dniu, w którym decyzja organu gminy zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna. W tej sytuacji późniejsze zbycie części wydzielonych działek nie zmienia adresata decyzji, którym zawsze będzie właściciel (użytkownik wieczysty) działki, w dniu kiedy jej podział stał się ostateczny. W ocenie SKO brak było podstaw do podzielenia zarzutów odwołania, iż całe postępowanie w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, z rażącym naruszeniem przepisów art. 7 i art. 10 Kpa, odbyło się bez udziału adresata decyzji. Organ odwoławczy wskazał, że Spółka całkowicie bezpodstawnie uznała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w tej sprawie, z dnia 30 kwietnia 2002 r., za ostateczną decyzję administracyjną ustalającą już wysokość opłaty adiacenckiej, co spowodowało odrębne postępowanie administracyjne przed SKO w przedmiocie stwierdzenia nieważności tego zawiadomienia. Postępowanie to zakończone zostało ostateczną decyzją SKO z dnia 7 października 2000 r. – Sygn. akt [...] o odmowie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 157 § 3 Kpa. Organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów Spółki co do nieprawidłowości operatu szacunkowego rzeczoznawcy i uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. "A" Spółka z o.o. w G. wniosła skargę do Sądu, w której ponawiając i rozwijając zarzuty odwołania, kwestionowała zgodność z przepisami prawa materialnego oraz przepisami postępowania zaskarżonej decyzji. W obszernej skardze przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej akcentując następujące zarzuty: 1. Zawiadomienie organu I instancji z dnia 30 kwietnia 2002 r. o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] po podziale naruszało prawo, gdyż już w tym zawiadomieniu określono wysokość tej opłaty, poinformowano stronę o terminie i miejscu jej uiszczenia i możliwości rozłożenia jej zapłaty na raty roczne, płatne w okresie 10 lat. Zawiadomienie to ustalało wartość nieruchomości przed i po podziale wskazując jednoznacznie, że "wartość nieruchomości określona została według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej". Strona skarżąca wywodziła, że treść zawiadomienia o wszczęciu postępowania dawała podstawę do przyjęcia, iż jest to w istocie ostateczna decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty adiacenckiej. 2. Zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego strona skarżąca wskazywała, iż w postępowaniu administracyjnym w tej sprawie nie przeprowadzono żadnego postępowania dowodowego i nie pouczono jej o przysługującym prawie składania wniosków i zastrzeżeń, co do sporządzonego już operatu szacunkowego o treści art. 10 Kpa oraz innych podstawowych zasadach postępowania administracyjnego nakładających na organy administracji obowiązek informowania o możliwości uzupełnienia zebranych dowodów, zapoznania się z dokumentami, a w szczególności z operatem szacunkowym oraz o możliwości składania pisemnych wyjaśnień i dokumentów. 3. W ocenie strony skarżącej niepouczenie jej o treści podstawowych zasad postępowania, w tym treści art. 9 Kpa, pozbawiło ją jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania w tej sprawie, w której skarżąca Spółka występowała bez profesjonalnego pełnomocnika. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. SKO wywodziło, że strona skarżąca przeprowadziła swoistą nadinterpretację zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Ponadto zarzuty dotyczące naruszenia ogólnych zasad postępowania oceniło jako całkowicie pozbawione podstaw prawnych. Organ odwoławczy wskazał również, że zarzuty dotyczące operatu szacunkowego są ogólne i nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Skargę należało uznać za uzasadnioną w całości, a jej zarzuty za słuszne w części dotyczącej naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia prawa materialnego. Na wstępie wskazać należy, że decyzja o podziale nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] stała się ostateczna w dniu 25 lutego 2000 r., natomiast zawiadomienie o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku tego podziału doręczono stronie skarżącej w dniu 9 maja 2002 r. To jest po upływie ponad 2 lat. Z treści tego zawiadomienia wynika między innymi, że dokonano już szacunku wzrostu wartości nieruchomości oraz, że ustalono wysokość opłaty adiacenckiej na kwotę 217.290,00 zł wskazując, że "wartość nieruchomości określona została według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" (por. k. 43 akt organu I instancji). W dalszej części tego "zawiadomienia" pouczono skarżącą Spółkę o możliwości ubiegania się o rozłożenie ustalonej już opłaty na raty roczne według określonych tam zasad. Analiza treści tego zawiadomienia, w którym powołano się również na art. 61 § 4 Kpa dawała stronie skarżącej pełną podstawę do przyjęcia, iż jest to w istocie decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej bez pouczenia o środkach odwoławczych oraz konsekwencjach jej wydania. Stosownie do art. 61 § 1 Kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, a na organie administracji ciąży obowiązek zawiadomienia wszystkich osób będących stronami w sprawie o jego wszczęciu z urzędu (art. 61 § 4 Kpa). Z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu na organie administracji ciąży również obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdej fazie tego postępowania w taki sposób, aby strona mogła uczestniczyć zarówno w zbieraniu materiału dowodowego jak i mieć możliwość zapoznania się z zebranymi dowodami. Szczególne znaczenie ma tutaj art. 10 § 1 Kpa, który nakłada na organy administracji obowiązek umożliwienia każdej stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odstępstwo od tej zasady możliwe jest tylko w szczególnych przypadkach, które w niniejszej sprawie nie występowały (por. art. 10 § 2 Kpa). Wszczęcie postępowania zobowiązuje również organ do wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem sprawy. Organy czuwają nad tym by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (por. art. 9 Kpa). Wyrażona w art. 7 Kpa zasada kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu oraz zasada prawdy obiektywnej zobowiązuje organy do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy zarówno przy uwzględnieniu interesu społecznego jak i słusznego interesu obywateli. W świetle przytoczonych wyżej przepisów postępowania administracyjnego oczywiste jest, że dopiero wszczęcie postępowania umożliwia przeprowadzenie i zbieranie dowodów. Nie jest zatem dopuszczalne prowadzenie postępowania dowodowego przed wszczęciem postępowania z urzędu. Naruszenie opisanych wyżej zasad ogólnych Kpa mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowiło samodzielną i wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270). Wskazać w tym miejscu należy, że od czasu doręczenia stronie skarżącej w/w zawiadomienia o wszczęciu postępowania (9 maja 2002 r.) do dnia wydania decyzji w pierwszej instancji (12 listopada 2002 r.) organ I instancji nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego oczekując tylko na rozpatrzenie w odrębnym postępowaniu przez SKO, w trybie nadzwyczajnym charakteru prawnego tego zawiadomienia. Przed wydaniem tej decyzji z rażącym naruszeniem art. 10 § 1 Kpa, nie zawiadomiono strony skarżącej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, a w szczególności operatu szacunkowego rzeczoznawcy. Obowiązujący w dacie wydania zaskarżonej decyzji SKO z dnia 10 lutego 2003 r. przepis art. 98 ust. 4 w zw. z art. 146 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) stanowił, że wartość nieruchomości winna być określona według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Z akt sprawy wynika, że opracowanie operatu szacunkowego zlecono rzeczoznawcy 29 marca 2002 r. (k.3) a został on sporządzony na dzień 20 kwietnia 2002 r. Tymczasem zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została 10 miesięcy później i nie uwzględniała zmiany wartości nieruchomości według stanu i cen na dzień jej wydania, co stanowiło naruszenie cyt. wyżej przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uchybienie to mające wpływ na wynik sprawy uzasadniało również uchylenie zaskarżonych decyzji organów obydwu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a w związku z art. 135 p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy. W dalszym postępowaniu w niniejszej sprawie organy administracji będą zobowiązane do uwzględnienia przedawnienia wynikającego z przepisów art. 98a u.g.n.