IV SA/Wa 466/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędziowie sędzia WSA Jarosław Stopczyński (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2005 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową - oddala skargę - Wnioskiem z dnia 28.10.2003r. Sołtys wsi C. S. K. wystąpił o ustalenie wielkości gruntów zapisanych podczas komasacji w księgach wieczystych jako własność gromady C., wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, wykazu obszarów gospodarstw przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie, a także o ustalenie osób odpowiedzialnych za wniesienie zmian. Stosownym zawiadomieniem wywieszonym na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy poinformowano o podjęciu postępowania w sprawie uregulowania własności nieruchomości położonych we wsi C. oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr [...] i [...] i wyznaczono termin na zgłoszenie udokumentowanych roszczeń do dnia 30.01.2004r. Pismem z dnia 27 stycznia 2004r. mieszkańcy wsi C. upoważnili Sołtysa S. K. do złożenia roszczenia i wyjaśnili, że dotyczy ono niezgodności powierzchni działek nr [...] i [...] z powierzchniami nieruchomości w rejestrze pomiarowym z dnia [...] czerwca 1925r., oraz księgach hipotecznych nr. [...],[...] i [...]. Wnieśli nadto o umieszczenie w zawiadomieniu nieruchomości oznaczonych jako działki nr. [...] i [...], oraz części działek oznaczonych numerami [...],[...],[...],[...] i [...]. W odpowiedzi na powyższe pismo Starosta Powiatowy w M. wyjaśnił zainteresowanym, że bezprzedmiotowe byłoby prowadzenie postępowania w stosunku do tych nieruchomości, albowiem ich stan prawny jest już uregulowany. Wyjaśnił nadto, że kwestia rozbieżności powierzchni nieruchomości zapisanych w wykazach hipotecznych Nr [...] i [...] w stosunku do aktualnej ewidencji gruntów jest przedmiotem odrębnego postępowania. W następstwie rozpoznania wniosku, o którym wyżej mowa Starosta Powiatu M. wydał w dniu [...].04.2004r. decyzję mocą której: 1) odmówił uznania, że nieruchomość położona we wsi C. oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,64 ha i działka nr. [...] o powierzchni 0,29ha stanowią wspólnotę gruntową. 2) z urzędu ustalił, że nieruchomości położone we wsi C. oznaczone jako działki o numerach [...] i [...] stanowiły mienie gromadzkie. W uzasadnieniu decyzji powołano się na następujące ustalenia: Orzeczeniem okręgowej Komisji Ziemskiej w W. w tabeli nadawczej wsi C. naniesiono wpis "włościanie wsi C. przeszli do władania swymi gruntami w postaci skomasowanych działek po uprzednim podzieleniu między siebie wspólnoty gromadzkiej zapisanej pod nr [...] tabeli likwidacyjnej tej wsi, oraz pozostawieniu we wspólnym władaniu placu użyteczności publicznej i kopalni gliny". Orzeczeniem tym zatwierdzono uchwałę ostateczną gospodarzy wsi C. z dnia [...].08.1922r. o scaleniu gruntów tej wsi. Plan i rejestry pomiarowe scalenia sporządzone zostały w 1923r. W rejestrze gruntów po scaleniu w pozycji nr [...] zapisano plac szkolny o powierzchni 0,7228ha w pozycji nr [...] – wspólna glina o powierzchni 0,2800ha. Nieruchomość z pozycji [...] wpisano w wykazie hipotecznym nr [...] jako "Plac szkolny" o powierzchni 7228 m². Nieruchomość z pozycji [...] wpisano w wykazie hipotecznym nr [...] jako należącą do Gromady wsi C. Co do podstawy prawnej decyzji organ I-ej instancji powołał się na przepis art. 3 Ustawy z dnia 29 marca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (dz.u. Nr 28 poz. 169). Zgodnie z tym przepisem nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części określonych w art. 1 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przed dniem wejścia jej w życie tj. przed 5 lipca 1963r. zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962r. zostały podzielone na działki indywidualne pomiędzy współuprawnionych bądź uległy zasiedzeniu. Z uwagi na fakt, że przedmiotowe nieruchomości w wyniku scalenia przeprowadzonego w 1924r. zostały przeznaczone na cele użyteczności publicznej niemożliwe jest obecnie ustalenie, że stanowią wspólnotę gruntową w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 1 Ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Poza tym zgodnie z obowiązującymi do dnia 5 lipca 1963r. przepisami art. 1 ust. 1 lit.c, oraz art. 4 pkt 3 Ustawy z dnia 4 maja 1938r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 33 poz. 209) nieruchomości zapisane w tabelach likwidacyjnych i nadawczych oraz w innych aktach dotyczących uwłaszczenia włościan jako wspólna własność ogółu lub niektórych gospodarzy dawnej gromady wioskowej (włościańskiej, drobnoszlacheckiej), osadzkiej lub miejskiej zostały zaliczone do "wspólnot gruntów gromadzkich". Powyższe oznacza, że powyższe nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie. Jednocześnie na podstawie art. 98 ust. 2 obowiązującej do dnia 27.05.1990r. Ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 26 z 1975r. poz. 139) dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym, które zgodnie z art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 10 maja 1990r. (Dz.U. Nr 32 poz. 191) stało się z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy o samorządzie terytorialnym mieniem gminy, na której obszarze jest położona. Odwołanie od decyzji organu I-ej instancji wniósł Sołtys wsi C. S. K. domagając się jej uchylenia. Zdaniem skarżącego decyzja zawierała błędy i sprzeczności w ustaleniach faktycznych i nie wyjaśniała wszystkich okoliczności w sprawie ustalenia tytułu własności. Skarżący zarzucił również dokonanie błędnej wykładni prawa i niewłaściwe jego zastosowanie, a poza tym rażące naruszenie przepisów kpa przez odmowę udostępnienia akt sprawy. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części, w której organ z urzędu ustalił, że nieruchomości położone we wsi C. oznaczone jako działki Nr [...] o pow. 0,64ha i [...] o pow. 0,29ha stanowiły mienie gromadzkie i w tym zakresie umorzył postępowanie. W pozostałym zaś zakresie decyzję utrzymał w mocy. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie było częściowo zasadne. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez starostę na wniosek Sołtysa wsi C., a zatem brak było podstaw prawnych aby w zaskarżonej decyzji dodatkowo z urzędu ustalać, że w/w nieruchomości stanowiły mienie gromadzkie, bowiem przed wydaniem w tym przedmiocie orzeczenia organ nie wszczął postępowania, nie ustalił jego stron, nie powiadomił ich o jego wszczęciu, nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem orzeczenia, nie umożliwił stronom zapoznania się ze zgromadzonymi aktami i wypowiedzenia się w sprawie. Uzasadniając powyższą tezę organ II-ej instancji powołał się na przepis art. 8 ust. 1 Ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych, który stanowi, że starosta ustala, które nieruchomości stanowią mienie gromadzkie, a nie które stanowiły kiedyś takie mienie. Wobec powyższego Kolegium uznało, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji w tej części i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. W pozostałym zakresie uznano, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i zgodna z prawem. Skoro bowiem już w roku 1929 sporne nieruchomości zostały przekazane na cele publiczne to należy uznać, iż słusznie odmówiono uznania, że stanowią one wspólnotę gruntową. Co do zarzutu iż organ I-ej instancji naruszył przepisy kpa przez nie umożliwienie skarżącemu zapoznania się z aktami sprawy to uznano, iż brak jest jakichkolwiek dowodów potwierdzających, że istotnie taki fakt miał miejsce. Gdyby jednak rzeczywiście tak było to okoliczność ta stanowiłaby uchybienie proceduralne, które jednak nie byłoby podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji, albowiem skarżący zapoznał się z aktami sprawy w trakcie postępowania prowadzonego przez Kolegium, poza tym nie zgłosił do zgromadzonego materiału żadnych uwag, czy zarzutów, ani też nie przedłożył innych dowodów, które podważałyby zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniósł Sołtys wsi C. S. K. Zarzucił on organowi II-ej instancji naruszenie przepisu art. 98 Ustawy z dnia 25.01.1958r. o radach narodowych a nadto: 1) naruszenie przepisów dotyczących prawa własności i dziedziczenia, 2) rozpatrzenie sprawy mimo tego że nie zostały zgromadzone wszystkie dowody pozwalające na jej rozstrzygnięcie, 3) naruszenie przepisów traktujących o obowiązku udzielenia informacji oraz o terminach, 4) naruszenie zakazu reformationis in peius, 5) odmowę wydania skarżącemu poświadczonych kopii akt sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in. na to, że zdaniem skarżącego grunty, które stanowią przedmiot sporu nigdy nie zostały przekazane na cele publiczne lub społeczne, nie zostały również podzielone pomiędzy współuprawnionych, ani nie doszło do ich zasiedzenia. Zgodnie z przepisami Ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych podlegają zagospodarowaniu na zasadach i w trybie określonym przez tą ustawę. W odpowiedzi na skargę organ II-ej instancji podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna i jako taka została oddalona. Punktem wyjścia do rozważań w kwestii poglądów wyrażonych przez skarżącego oraz organy administracji obu instancji jest określenie jakimi gruntami były w przeszłości grunty, których dotyczy wniosek, a nadto jakie czynności natury faktycznej i prawnej podejmowano w ich przedmiocie. Otóż z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że wskutek uchwały zebrania gromadzkiego włościan wsi C. z dnia [...] sierpnia 1922r. włościanie ci przeszli do władania swymi gruntami w postaci skomasowanych działek po uprzednim podzieleniu między siebie wspólnoty gromadzkiej zapisanej pod [...] tabeli likwidacyjnej tej wsi oraz po pozostawieniu we wspólnym władaniu placu użyteczności publicznej i kopalni gliny. Ów plac użyteczności publicznej był de facto placem szkoły, takie było bowiem jego przeznaczenie. Miał on powierzchnię 0,7228ha. Z kolei kopalnia gminy miała charakter wspólny (wspólna glina). Zajmowała ona obszar 0,2800ha. Powyższa uchwała zebrania gromadzkiego włościan wsi C. przesądziła więc o tym jaki charakter i przeznaczenie będą miały grunty uchwałą tą objęte. Przeznaczenie części gruntów pod lokalizację szkoły i jej otoczenia, oraz dla funkcjonowania wspólnej kopalni gliny przesądzało w sposób jednoznaczny o celach jakimi kierowano się podejmując uchwałę z dnia [...].08.1922r. Szkoła była dobrem wspólnym określonego kręgu mieszkańców i realizowała cele, które nie tylko współcześnie można byłoby określić mianem publicznych jaki i społecznych. Podobnie było w przypadku kopalni, która służyła szerszemu ogółowi i nie zaspokajała wyłącznie potrzeb indywidualnych określonej osoby. Przeznaczenie nieruchomości, której dotyczy spór było więc kluczowe dla oceny tego czy w sposób słuszny organ II-ej instancji powołał się w swoich rozważaniach na przepis art. 3 Ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28/1963 poz. 169). Tenże przepis stanowi, że nie zalicza się do wspólnot gruntowych nieruchomości lub ich części, jeżeli przed dniem 5 lipca 1963r. zostały prawnie lub faktycznie przekazane na cele publiczne lub społeczne albo też do końca 1962r., a gdy chodzi o lasy i grunty leśne do dnia 30.09.1960r. zostały podzielone na działki indywidualne. W ocenie organów obu instancji, a także i sądu podzielenie wspólnoty gromadzkiej w 1922 roku z pozostawieniem we wspólnym władaniu placu użyteczności publicznej (placu szkoły) i kopalni gliny było przekazaniem części nieruchomości na cele publiczne lub społeczne w rozumieniu art. 3 Ustawy z dnia [...].06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. To z kolei oznacza, iż nieruchomości te wyłączone zostały spod działania przepisów tejże ustawy. Obecnie stanowią je działki Nr [...] o powierzchni 0,6400ha i Nr [...] o powierzchni 0,2900ha. Jest oczywiste w świetle powyższych rozważań, że nie mogły one być uznane za wspólnotę gruntową. Nieruchomości zapisane w tabelach likwidacyjnych i nadawczych oraz w innych aktach dotyczących uwłaszczenia włościan jako wspólna własność ogółu lub niektórych gospodarzy dawnej gromady wioskowej osadzkiej lub miejskiej podlegały również przepisom Ustawy z dnia 4 maja 1938r. o uporządkowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 33/1938 poz. 290) – (zob. art. 1 pkt 1c tejże ustawy). Nieruchomości te zostały określone jako wspólne grunty gromadzkie (art. 4 pkt 3 w/w ustawy. Oznacza to, że takie określenie otrzymały również grunty będące przedmiotem sporu w przedmiotowej sprawie. Stały się więc na podstawie powołanych przepisów tzw. mieniem gromadzkim. Z kolei na podstawie art. 98 ust. 2 obowiązującej do 27.05.1990r. Ustawy z dnia 25 stycznia 1958r. o radach narodowych (Dz.U. Nr 26/1975 poz. 139) dotychczasowe mienie gromadzkie stało się mieniem gminnym, które stanowiło przedmiot własności państwowej w rozumieniu art. 177 KC. (tak m.in. Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 24.10.2001r. w sprawie III CKN 430/00) Z dniem wejścia w życie Ustawy o samorządzie terytorialnym stracił moc m.in. art. 98 Ustawy o radach narodowych, a mienie gminne w rozumieniu tego przepisu stało się z mocy prawa mieniem gminy na obszarze której było położone (art. 2 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 Ustawy z dnia 10 maja 1990r. Przepisy wprowadzające ustawą o samorządzie terytorialnym i ustawą o pracownikach samorządowych – Dz.U. Nr 32/1990 poz. 191). Powyższe oznacza, że działki oznaczone Nr [...] i [...], których dotyczy spór stanowią aktualnie mienie gminy. Tylko do takiego mienia miał zastosowanie przepis art. 7 ust. 1 powołanej wyżej Ustawy, nie odnosił się natomiast do wspólnoty gruntowej. (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 15.04.1998r. wydanym w sprawie I SA 1478/97) Do mienia gminnego nie mogą mieć zastosowania przepisy Ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych – jak chciałby skarżący. Nie jest trafny również zarzut rozstrzygnięcia sprawy na podstawie niekompletnych dowodów. Sam skarżący podnosi przecież, że w roku 1945 jeden z mieszkańców wypożyczył dokumenty dotyczące scalenia i nigdy ich nie zwrócił. Przyznał również, że w roku 1957 uległ spaleniu budynek gminy w miejscowości P., co oznacza że uległa zniszczeniu także znajdująca się tamże dokumentacja. Zachowała się jednak część dokumentacji, która pozwalała na ustalenie, że w latach 20-ych włościanie wsi C. pozostawili we wspólnym władaniu plac użyteczności publicznej (plac szkolny) i kopalnię gliny. Wynikało to w sposób jednoznaczny z orzeczeń Okręgowej Komisji Ziemskiej w W. z dnia [...] lutego 1924r. oraz Głównej Komisji Ziemskiej z dnia [...] maja 1925r. Skarżący nie może więc twierdzić, że poczynione przez organy administracji ustalenia nie dawały podstaw do przyjęcia, że jakiekolwiek nieruchomości przekazano w przeszłości na cele publiczne lub społeczne. Owe ustalenia prowadzą bowiem do wniosków krańcowo odmiennych słusznie wyeksponowanych w decyzjach organów obu instancji. Nie można również zgodzić się z tezą skarżącego jakoby organ II-ej instancji naruszył przepis art. 139 kpa. Uchylając zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie umarzając postępowanie nie złamano zakazu reformationis in peius, albowiem uchylenie to nie było uchyleniem na niekorzyść skarżącego. Jego wniosek wszczynający postępowanie w sprawie nie dotyczył uznania nieruchomości za mienie gromadzkie. Poczynienie takich ustaleń z urzędu nie tylko nie było poprzedzone wszczęciem i przeprowadzeniem stosownego postępowania, ale w istocie stanowiło nadto naruszenie przepisu art. 8 ust. 1 Ustawy z dnia 29.06.1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych. Jak słusznie zauważył organ II-ej instancji tenże przepis pozwala staroście na ustalenie które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie. Literalna wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że starosta może ustalić, które nieruchomości stanowiły wspólnotę gruntową bądź mienie gromadzkie w przeszłości. Niejako na marginesie powyższych rozważań wskazać trzeba i na to że różnica w powierzchni spornych nieruchomości, które określono w przeszłości i obecnie jest niewielka (w przypadku działki nr. [...] jest ona na korzyść skarżącego) i wynika z bardziej precyzyjnych pomiarów geodezyjnych. Podstawą rozstrzygnięcia Sądu jest przepis art. 151 ppsa.