II SAB/Op 13/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Daria Sachanbińska sędzia NSA Roman Ciąglewicz – spr. Sędziowie asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 października 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S. w przedmiocie funkcjonariusza służby więziennej oddala skargę. W piśmie z dnia 13 październik 2004 r., skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S., M. P. wniósł o wydanie zaświadczenia potwierdzającego fakty, okoliczności oraz zdarzenia dotyczące jego pracy w Służbie Więziennej. Wskazując szczegółowo, o udzielenie jakich informacji wnosi, wyjaśnił jednocześnie, iż jego interes prawny w otrzymaniu zaświadczenia wynika m.in. z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Powołał się na przepis art. 217 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na wniosek, pismem z dnia 22 października 2004 r., Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S. poinformował M. P., iż odpowiedź na wniosek może zostać udzielona jedynie w oparciu o rejestry oraz inne dokumenty, w tym jego akta osobowe, które w związku ze sprawami prowadzonymi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, znajdują się poza jednostką. Odpowiedź na wniosek udzielona zostanie niezwłocznie z chwilą uzyskania przez zakład stosownych akt, bądź ich odpisów. W dniu 28 października 2004 r. M. P. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. zażalenie na tryb i sposób rozpatrzenia wniosku. Podnosząc, iż stwierdzenia zawarte w piśmie z dnia 22 października 2004 r. rozmijają się z prawdą, zarzucił naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 217 § 3 K.p.a. Wyjaśnił, iż wszystkie dane niezbędne do wydania zaświadczenia są znane organowi z urzędu i znajdują potwierdzenie nie tylko w aktach osobowych. Stwierdził, iż kopia akt osobowych znajduje się w Zakładzie Karnym nr [...] oraz, że potrafi wskazać potrzebne do wydania zaświadczenia dowody, które organ posiada. W piśmie z dnia 30 listopada 2004 r., skierowanym do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O., Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w S. wskazał, iż M. P. został poinformowany, o podjęciu, w związku z jego wnioskiem, niezbędnych czynności wyjaśniających, mających na celu ustalenie określonych faktów lub stanu prawnego. Wyjaśnił, iż Zakład nie posiada akt osobowych wnioskodawcy, w oparciu o które można udzielić informacji co do niektórych okoliczności i faktów wskazanych we wniosku. Oryginały akt zostały bowiem przekazane w 2003 r do CZSW, natomiast kserokopie części akt (określających przebieg służby) przekazane zostały do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w związku ze sprawą decyzji administracyjnej odmawiającej skarżącemu podwyższenia dodatku służbowego. Możliwe jest, po ponownym skopiowaniu dokumentów, zrealizowanie żądań zawartych w pkt 1 wniosku. Osobnego rozpatrzenia wymaga jednak żądanie zawarte w pkt 2. Możliwe jest odniesienie się tylko co do części żądań wniosku. Pismem z dnia 3 grudnia 2004 r., Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., uznał "skargę" M. P., z dnia 13 października 2004 r., za nieuzasadnioną. Stwierdził, iż w myśl art. 217 K.p.a., organ administracji państwowej obowiązany jest wydać zaświadczenie potwierdzające określone fakty lub stan prawny, na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Przepis art. 218 § 2 K.p.a. daje organowi możliwość przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, przed wydaniem zaświadczenia. Dyrektor Zakładu wszczął postępowanie wyjaśniające, po zakończeniu którego zostanie wydane zaświadczenie potwierdzające urzędowo możliwe do ustalenia fakty lub stan prawny. Zdaniem Dyrektora, większość informacji, których potwierdzenia wnioskodawca oczekuje, zawarta jest w dokumentach, które sporządzane były zawsze w co najmniej dwóch egzemplarzach, z których jeden otrzymywał funkcjonariusz. Ponadto zauważył, iż najważniejsze informacje zabezpieczające interes prawny wnioskodawcy zawarte są w wydanym z urzędu, przy zwolnieniu, świadectwie służby. Pismem z dnia 8 marca 2005 r., Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S., zwrócił się do Centralnego Zarządu Służby Więziennej w W. o przesłanie przekazanych akt osobowych M. P. W dniu 14 marca 2005 r., M. P. wniósł do Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w O. o rozstrzygnięcie spraw oraz o podanie terminu i sposobu ich załatwienia. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w O., pismem z dnia 25 kwietnia 2005 r., poinformował M. P., iż w związku z uzyskaniem akt osobowych przez Zakład Karny Nr [...] w S., termin rozpatrzenia wniosku o wydanie zaświadczenia wyznaczony został na dzień 30 kwietnia 2005 r. W dniu 4 maja 2005 r. Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. sporządził zaświadczenie nr [...]. W dokumencie tym potwierdził okres pełnienia, przez M. P., służby funkcjonariusza Służby Więziennej. Podał stanowiska, na których skarżący pełnił służbę i zadania, jakie na tych stanowiskach wykonywał. Wyszczególnił szkolenia, w których skarżący uczestniczył. Odnotował pełnienie przezeń służb oficera dyżurnego oraz naukę skarżącego, w charakterze słuchacza, w Szkole Oficerskiej Służby Więziennej w K. Zaświadczenie to doręczono skarżącemu w dniu 9 maja 2005 r. W dniu 4 maja 2005 r. M. P. wysłał, bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skargę na bezczynność Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w S. Z uzasadnienia skargi wynika, że zarzut bezczynności odnosi się do, złożonego w dniu 13 października 2004 r., wniosku o wydanie zaświadczenia. Skarżący wywodził, że na złożony wniosek nie otrzymał jakiegokolwiek postanowienia o sposobie i terminie załatwienia sprawy, a schematycznymi pismami usiłuje się oddalić jego wniosek. M. P. stwierdził, że skarżony organ prowadził co prawda swego rodzaju "postępowanie", ale mimo istnienia ustawowego obowiązku, ani nie zakończył go w terminie przewidzianym w K.p.a., ani też nie wydał w sprawie żadnego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. podniósł, że w dniu 4 maja 2005 r. wydał zaświadczenie, które skarżącemu doręczono za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W dniu 12 maja 2005 r. M. P., wskazując iż wydane zaświadczenie nie zawiera odniesienia do wszystkich faktów o jakie wnosił we wniosku, wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S., z wnioskiem o sprostowanie zaświadczenia, poprzez jego uzupełnienie w ten sposób, aby akt ten zawierał pełną charakterystykę właściwości i warunków służby pełnionej przez niego w Służbie Więziennej. Pismem z dnia 31 maja 2005 r., Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w S. poinformował skarżącego, że przepisy dotyczące zaświadczeń nie przewidują prostowania zaświadczenia. Może on natomiast domagać się wydania zaświadczenia o żądanej treści. Pismem z dnia 3 czerwca 2005 r., skierowanym do Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w S., nawiązując do pisma Dyrektora z dnia 31 maja 2005 r., skarżący podtrzymał swoje żądania zawarte we wnioskach kierowanych do organów Służby Więziennej od dnia 30 lipca 2003 r., do dnia 24 maja 2005 r. Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2005 r., nr [...] Dyrektor Zakładu Karnego nr [...] w S., odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia o treści żądanej. W piśmie z dnia 20 czerwca 2005 r., odnosząc się do odpowiedzi na skargę, skarżący wniósł o wezwanie organu do uzupełniania lub poprawienia odpowiedzi w terminie 7 dni, podnosząc iż forma i treść pisma nie spełniają wymogów, jakie winna spełniać odpowiedź na skargę oraz, że lekceważy ono rygor art. 46 i art. 47 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżący wskazał również, iż zasadne jest wnioskowanie o uzupełnienie akt sprawy przez organ, o dowody wytworzone po dniu 12 maja 2005 r., jak również o pisma dowodowe które w sprawie zostaną jeszcze wydane. Ponadto, wyjaśniając iż od dnia 13 października 2004 r. Służba Więzienna nie potrafi uporać się z wnioskiem o wydanie zaświadczenia o żądanej treści, M. P. wniósł o rozpoznanie sprawy co do jej istoty przez Sąd, zarówno w kwestii sprostowania zaświadczenia, jak również czynności przesłania dokumentu do właściwego organu administracyjnego celem uzupełnienia jego dokumentacji orzeczniczej (zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 24 maja 2005 r.) Pismem z dnia 27 czerwca 2005 r., skarżący wystąpił do Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] o przesłanie wystawionego w dniu 4 maja 2005 r. zaświadczenia, do dyrektora Biura Emerytalnego Służby Więziennej. W odpowiedzi na powyższy wniosek, w piśmie z dnia 30 czerwca 2005 r. organ wskazał, iż nie może spełnić żądania, ponieważ przedmiotowe zaświadczenie przekazane zostało w dniu 8 czerwca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w związku z wniesioną skargą. Jednocześnie organ poinformował, że od dnia 18 lipca 2003 r. wszelkie sprawy dotyczące zagadnień emerytalnych, w tym kierowanie na komisje lekarskie, winny być załatwiane bezpośrednio z Biurem Emerytalnym Służby Więziennej w W., w związku z czym przesłanie zaświadczenia do wskazanego biura leży w gestii zainteresowanego. Na rozprawie w dniu 24 października 2005 r. skarżący oświadczył, że pismo z dnia 20 czerwca 2005 r. nie stanowi odrębnej skargi. Jest pismem świadczącym o uznaniu w dalszym ciągu bezczynności organu, który według przypuszczeń skarżącego, zobowiązany był do przesłania zaświadczenia organowi emerytalno – rentowemu. Skarżący dodał, że wniósł do Sądu skargę na odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: skargę należało oddalić Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1 – 4. Ocenę, czy dopuszczalna jest skarga na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia poprzedzić trzeba przytoczeniem przepisu art. 219 K.p.a., według którego odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie, następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia jest zaskarżalne zażaleniem, ale ze względu na to, że jest ono wydawane poza ramami postępowania administracyjnego ogólnego, dopuszczalność wniesienia skargi do sądu administracyjnego będzie wynikała z przepisu art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bo chodzi w tym przypadku o czynności z zakresu administracji publicznej, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji przyjdzie stwierdzić, że z mocy art. 3 § 2 pkt 8 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 219 K.p.a., dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego, na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia (por. Janusz Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz.", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2000 r., s. 738 oraz przywołany tamże wyrok NSA z dnia 24 września 1998 r., sygn. akt I SAB 49/98, niepublikowany). Skarga na bezczynność może być wniesiona dopiero po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy. Terminy załatwiana spraw w postępowaniu jurysdykcyjnym określają przepisy art. 35 K.p.a. i przekroczenie tych terminów (ewentualnie terminów szczególnych lub przedłużonych w związku z postanowieniami art. 36 K.p.a.) oznacza stan bezczynności zaskarżalnej do sądu administracyjnego. O istnieniu stanu bezczynności, w zakresie aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, można mówić w razie przekroczenia terminów załatwiania spraw wynikających z przepisów szczególnych, a w razie braku takich przepisów, per analogiam powinny znaleźć zastosowanie przepisy art. 35 K.p.a. (patrz: Tadeusz Woś w: T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 84 – 85). W przypadku postępowania związanego z wydaniem zaświadczenia nie ma potrzeby sięgania do analogii. Przepis szczególny art. 217 § 3 K.p.a. zobowiązuje organ do wydania zaświadczenia bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie siedmiu dni. Jest bezsporne, że zaskarżony organ nie wydał zaświadczenia w terminie określonym w art. 217 § 3 K.p.a., liczonym od dnia złożenia wniosku. Przed wyartykułowaniem stanowiska Sądu, co do merytorycznej zasadności skargi (w tym miejscu zasygnalizować jedynie trzeba, iż dla uwzględnienia skargi nie wystarczy ustalenie o upływie terminu do wydania zaświadczenia), rozważyć należy, czy i w jakim zakresie skarżącego wiązały wymogi sformułowane w art. 52 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z łącznego brzmienia art. 52 § 3 i 4 tej ustawy wynika, iż do skargi na bezczynność w zakresie innego aktu lub czynności odnosi się przepis art. 52 § 4. Przepis art. 52 § 3 dotyczy bowiem wydanych aktów lub podjętych czynności (por. T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne", s. 85 – 86). Nie oznacza to jednak, że w przypadku skargi na bezczynność w zakresie wydania zaświadczenia obowiązkiem skarżącego jest, jak stanowi art. 52 § 4 zdanie pierwsze in fine, wezwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Wymóg ten wchodzi w grę tylko wtedy, gdy nie mamy do czynienia z zastrzeżeniem wskazanym w art. 52 § 4 na wstępie zdania pierwszego. Zastrzeżenie to polega na niestosowaniu środka wskazanego w tym przepisie (wezwania do usunięcia naruszenia prawa) w odniesieniu do innych aktów, jeżeli ustawa przewiduje środki zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi. W sprawie wydania zaświadczenia ustawa, tj. art. 219 K.p.a., przewiduje środek zaskarżenia w postaci zażalenia. W takiej sytuacji przesłanką wniesienia skargi jest, w myśl art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu (...), wyczerpanie środków zaskarżenia. Środkiem zaskarżenia na bezczynność, w odniesieniu do postanowień, jest zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 K.p.a.). Należy więc wyrazić pogląd, oparty o przepisy art. 52 § 4 oraz art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 219 K.p.a., że skargę na bezczynność organu w sprawie wydania zaświadczenia można wnieść po złożeniu, w trybie art. 37 K.p.a., zażalenia do organu wyższego stopnia. Takie zażalenie skarżący wniósł, a więc wyczerpał formalną przesłankę dopuszczalności skargi ustanowioną cyt. przepisem art. 52 Prawa o postępowaniu (...). W sprawach ze skarg na bezczynność organów administracyjnych sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r., sygn. akt IV SA 105/00, niepublikowany,; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., s. 196). Jeżeli w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał decyzję lub inny akt, choćby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ ten nie pozostaje w stanie bezczynności i sąd nie może uwzględnić skargi, stosownie do uprawnień, jakie ma na podstawie art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może bowiem zobowiązać organu do wydania określonego aktu lub podjęcia czynności, które przed dniem orzekania zostały wydane lub podjęte (patrz: Tadeusz Woś w: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005 r., s. 467). Skład orzekający opowiada się za poglądem, według którego nie ma podstaw do umorzenia postępowania w sprawie ze skargi na bezczynność, jeżeli organ wydał żądany akt lub podjął stosowną czynność, po wniesieniu skargi do sądu, ale przed zamknięciem rozprawy. Także w tej sytuacji procesowej, tak jak w razie ustania stanu bezczynności przed dniem wniesienia skargi, należy rozpoznać skargę merytorycznie, chyba że skarżący cofnie skargę. Nie można zaś mówić o bezprzedmiotowości postępowania, jeśli skarżący nie cofa skargi (por. Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", s. 467, 495). Nic nie zwalnia wtedy sądu od zbadania zasadności skargi, co sprowadza się do sprawdzenia, czy organ wydał akt lub podjął czynność. Takie sprawdzenie skutkuje albo uwzględnieniem skargi albo jej oddaleniem, gdy okaże się, że wbrew twierdzeniom skarżącego, organ nie pozostaje już w stanie bezczynności, co do złożonego wniosku. Bezprzedmiotowość postępowania ma zaś miejsce wtedy, gdy w toku postępowania, a przed wydaniem wyroku, przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Tym przedmiotem w przypadku skargi na bezczynność jest stosunek prawny między organem, a skarżącym żądającym realizacji jego uprawnienia. Nie da się dokonać prostego nawiązania do bezprzedmiotowości w razie kontroli decyzji, gdy decyzja zostaje wyeliminowana z obrotu prawnego przed zakończeniem postępowania sądowego. Brak decyzji rzeczywiście powoduje brak przedmiotu zaskarżenia (podlegającej kontroli sądowej sprawy administracyjnej zakończonej wyeliminowaną decyzją). Tenże brak decyzji, czy to na etapie wstępnego badania dopuszczalności skargi, czy też w trakcie postępowania jest, w odniesieniu do skarg na działanie organów, brakiem formalnym, powodującym odrzucenie skargi (gdy brak miał miejsce już przed wniesieniem skargi) lub umorzenie postępowania (gdy brak formalny zaistniał w trakcie postępowania). Wydanie zaś decyzji lub podjęcie aktu, zarówno przed wniesieniem skargi, jak i w trakcie postępowania ze skargi na bezczynność jest zdarzeniem z dziedziny okoliczności merytorycznych, decydujących o zasadności lub bezzasadności skargi na bezczynność organu. Wydanie wnioskodawcy zaświadczenia na podstawie art. 217 K.p.a., w trakcie postępowania ze skargi na bezczynność organu, w zakresie wniosku o wydania zaświadczenia, nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego i nie uprawnia do umorzenia postępowania w oparciu o art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Stwierdzenie braku merytorycznych podstaw do wydania wyroku w oparciu o art. 149 powinno skutkować oddaleniem skargi na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skoro żądane zaświadczenie, wydane w dniu wysłania przez skarżącego skargi na bezczynność organu, doręczono skarżącemu po wniesieniu skargi, to przyjąć należy, iż do podjęcia czynności doszło w trakcie postępowania sądowego. W konsekwencji nie było, w chwili zamknięcia rozprawy, podstaw do wydania nakazu przewidzianego w art. 149 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a co za tym idzie należało, na mocy art. 151 tej ustawy, oddalić skargę. W uzupełnieniu zauważyć jeszcze trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżącego, na zaskarżonym organie nie ciążył obowiązek przesłania spornego zaświadczenia organowi emerytalno – rentowemu. Obowiązek taki nie został sformułowany w ustawie z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.). Nie wynika on także z przepisów ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 stycznia 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w sprawach zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Służby Więziennej oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. Nr 27, poz. 241). Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji.