I SA/Wa 1759/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) sędzia NSA Anna Lech asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Bożena Dąbkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi N. C., W. C., E. S. i R. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod pas drogowy autostrady 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Transportu i Budownictwa na rzecz skarżących W. C., E. S. i R. S. łącznie kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. nakazuje pobrać od skarżących W. C. , E. S. i R. S. solidarnie, na rzecz Skarbu Państwa Kasa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kwotę 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem brakującej części wpisu sądowego od wniesionej skargi. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2004 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania N. C. , R. S., E. S. i W. C., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu wysokości odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], Gmina D., oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki nr [...] oraz nr [...], wywłaszczoną pod pas drogowy autostrady płatnej [...]. Decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem pod pas drogowy autostrady płatnej [...], nieruchomości położonej w obrębie [...], Gmina D., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. [...] m2 oraz nr [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., stanowiącej własność N. C. do 5/8 części, E. S. do 1/8 części, R. S. do 1/8 części i W. C. do 1/8 części. Decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...] Wojewoda [...], w oparciu o opinię rzeczoznawcy majątkowego R. D. , orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za wywłaszczenie w łącznej kwocie [...] złotych. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu odwołania N. C., decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na konieczność ponownego określenia wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisu art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 110, poz. 1192 ze zm.) oraz według art. 130 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Wojewoda [...] decyzją wydaną w dniu [...] lipca 2002 r. nr [...], na podstawie nowej opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego A. I. ustalił wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w łącznej kwocie [...] złotych. Decyzję tę, na skutek odwołania złożonego przez N. C., Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na to, że w operacie szacunkowym, przy uwzględnieniu którego ustalono odszkodowanie, brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia dokonanego wyboru podejścia i metody dokonywania wyceny nieruchomości, co narusza zasadę wyrażoną w art. 152 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a w konsekwencji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] ustalił wysokość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w łącznej kwocie [...] złotych. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że rozstrzygnięcie oparte zostało na przepisie art. 18 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721) stanowiącego, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania w niniejszej sprawie przyjęto operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę A. I.. Operat, po uzupełnieniu o uzasadnienie wyboru podejścia i metody wyceny spełnia wszystkie wymogi określone przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 230, poz. 1924) oraz powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. i tym samym – jako prawidłowy – daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową przedmiotowej nieruchomości, a więc jej przewidywalną ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Dokonując wyceny, zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy uwzględnił cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia i stan zagospodarowania. Żaden z wcześniej sporządzonych operatów szacunkowych nie spełniał wyżej przedstawionych ustawowych wymogów i z tego względu nie mógł być przyjęty jako podstawa określenia wysokości odszkodowania. Odnosząc się do żądań strony zgłaszanych w toku postępowania Wojewoda [...] wskazał, że zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości należy wyłącznie do rzeczoznawcy majątkowego, który w tym zakresie działa niezależnie od oczekiwań zarówno zlecającego wycenę jak i strony postępowania. W ocenie organu, obszerne wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące wybranego podejścia i metody wyceny są wystarczające w sprawie. Dalsza polemika stron z rzeczoznawcą majątkowym dotycząca interpretacji przepisów prawa i użytych określeń jest bezprzedmiotowa i prowadzi jedynie do wydłużenia postępowania. Od decyzji Wojewody [...] odwołanie wnieśli współwłaściciele nieruchomości, którzy zakwestionowali stanowisko organu, iż przyjęty jako podstawa decyzji operat szacunkowy jest prawidłowy i tym samym daje podstawę do uznania, że określona w nim wartość jest wartością rynkową przedmiotowej nieruchomości, a więc jej przewidywalną ceną możliwą do uzyskania na rynku, ustaloną z uwzględnieniem cen transakcyjnych. Zdaniem odwołujących się, nie znajduje uzasadnienia wyodrębnienie przez rzeczoznawcę poszczególnych części składowych nieruchomości, które rzeczoznawca oddzielnie porównywał z innymi transakcjami handlowymi. Takie rozbicie na części składowe daje niższą wartość na rynku aniżeli całość jako dochodowa działalność gospodarcza. Uzasadnienie decyzji Wojewody nie daje odpowiedzi na pytania przedstawione wobec treści operatu oraz wyjaśnień zawartych w piśmie rzeczoznawcy majątkowego A. I. Minister infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2003 r. Organ odwoławczy stwierdził, że operat szacunkowy sporządzony dla potrzeb ustalenia odszkodowania został uzupełniony w zakresie braków wskazanych przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego nieprawidłowości przy dokonywaniu wyceny nieruchomości organ stwierdził, że nie zasługuje on na uwzględnienie, skoro skarżący nie przedłożyli innego operatu szacunkowego, ani też innego dowodu dyskwalifikującego operat wykonany na potrzeby niniejszej sprawy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określenie wartości nieruchomości należy do rzeczoznawców majątkowych. Oznacza to, że wartość nieruchomości nie zależy od swobodnego uznania strony lub organu, lecz określana jest w sposób i przez osobę ustawowo wskazaną. Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli N. C., R. S., E. S. i W. C. N. C. zmarł w dniu [...] września 2004 r., a spadek po nim, zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2005 r. sygn. akt [...], nabył w całości syn W. C. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z obowiązującym prawem przez oparcie rozstrzygnięcia na niepełnych i fałszywych dowodach, na skutek czego naruszony został przepis art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż nie ustalono słusznego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Decyzja organu odwoławczego, zdaniem skarżących, narusza art. 8 kpa przez to, że w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, organ uwzględnia interes tylko jednej strony, nie ustosunkowując się do zgłaszanych w toku postępowania twierdzeń i wniosków strony reprezentującej inne interesy, czym podważa zaufanie obywateli do państwa. Naruszono art. 77 kpa, bowiem nie zgromadzono i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego. Nie wzięto pod uwagę, że wywłaszczona nieruchomość stanowiła nieruchomość rolną przeznaczoną na [...] i ogrodnictwo [...] na działce przy zabudowie mieszkalno-gospodarczej. Działalność ta wkomponowana była w odpowiedni teren i środowisko ekologiczne dla osiągania zysków i wyposażona była we wszystkie urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne dla jej prowadzenia. Organy nie odniosły się do przedstawianego w postępowaniu administracyjnym zarzutu bezpodstawnego podzielenia nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego na poszczególne części celem ich odrębnej wyceny. Skarżący wskazali, że w przedmiocie wyceny nieruchomości sporządzone zostały różne opinie przez rzeczoznawców majątkowych, w których odmiennie przyjmowano stopień zużycia obiektów oraz odmiennie określano wartość nieruchomości. Minister Infrastruktury nie podał podstawy prawnej, z której wynikałoby, że to wywłaszczony właściciel ma obowiązek powołania rzeczoznawcy do wyceny wartości nieruchomości. Skarżący oceniają wartość wywłaszczonej nieruchomości na kwotę [...] złotych. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podnosząc, że skarga stanowi w istocie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi zawartymi w zaskarżonej decyzji, mającymi oparcie w materiale dowodowym sprawy i przepisach prawa, wobec czego wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w przeprowadzonym w niniejszej sprawie postępowaniu administracyjnym doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zgodnie z art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wysokość odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną pod inwestycje w zakresie dróg krajowych, w tym autostrad, ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. Wartość nieruchomości określają rzeczoznawcy majątkowi, o których mowa w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Obowiązkiem organu administracji warunkującym wydanie zgodnej z prawem decyzji jest zbadanie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla ustalenia stanu, w jakim znajduje się wywłaszczana nieruchomość. W tym zakresie organ obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). W rozpoznawanej sprawie skarżący kwestionowali sposób sporządzenia operatu szacunkowego przyjętego przez organy administracji do określenia wysokości odszkodowania podnosząc, iż niezgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy ustalono, że nieruchomość jest użytkowana rolniczo, bez uwzględnienia tego, że stanowi ona gospodarstwo ukierunkowane na prowadzenie [...] i ogrodnictwo w [...], wyposażone w urządzenia infrastruktury technicznej, niezbędne dla prowadzenia tej działalności. Skutkowało to nieustaleniem istotnych cech przedmiotowej nieruchomości wpływających na poziom ceny. Skarżący podnosili również, że do porównania cen transakcyjnych rzeczoznawca przyjął nieruchomości nie odpowiadające nieruchomości wycenianej (inny rok budowy, inny stan techniczny, inne wielkości działek), przy czym porównywano nie całość nieruchomości, ale jej poszczególne składniki, co spowodowało zaniżenie wartości nieruchomości. Skarżący zgłaszali, iż wobec tego, że nieruchomość stanowi kompleks gospodarczo-mieszkalny przynoszący dochód, winno być przy wycenie zastosowane podejście dochodowe, tym bardziej że znana była wysokość osiąganego dochodu. W ocenie Sądu, w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie wyjaśniono wszystkich istotnych okoliczności sprawy, naruszając tym obowiązek wynikający z art. 77 1 kpa. Uchybiono także zasadzie wyrażonej w art. 80 kpa przez dowolną ocenę materiału dokumentacyjnego sprawy. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego A. I, który stanowił podstawę ustalenia wysokości odszkodowania, już na etapie postępowania administracyjnego budził zastrzeżenia, na skutek czego Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wskazując na konieczność uzupełnienia treści operatu szacunkowego poprzez uzasadnienie, dlaczego rzeczoznawca spośród możliwych do zastosowania podejść szacunkowych, do przedmiotowej nieruchomości zastosował podejście porównawcze. W piśmie z dnia 22 sierpnia 2003 r. zatytułowanym "Aneks nr[...]" rzeczoznawca majątkowy A. I. przedstawił opis swych działań w przedmiotowej sprawie oraz stwierdził, że wybór podejścia oraz metody szacowania nieruchomości należy do wyłącznych uprawnień rzeczoznawcy majątkowego. To, że wybrano takie podejście oraz metody prowadzące do określenia wartości nieruchomości wynikało z przepisów prawa oraz istniejących możliwości na rynku lokalnym, a także z podstawowych warunków określonych w standardach zawodowych rzeczoznawców majątkowych, tj. celu wyceny określonego przez zleceniodawcę, jej zakresu, dostępności danych o cenach transakcyjnych oraz wystarczającej ilości nieruchomości podobnych. Było to zasadniczym kryterium przyjętej procedury wyceny, a zastosowane podejście i metody pozwoliły na oszacowanie wartości wycenianej nieruchomości. Przytoczona ogólnikowa treść aneksu, nie odnosi się bezpośrednio do podejścia oraz metody zastosowanych przez rzeczoznawcę do konkretnej, przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu, w żadnym razie nie pozwalała ona na uznanie, że operat szacunkowy został uzupełniony w zakresie określonym w decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wobec tego uznać należy, że zarówno Wojewoda [...] jak i Minister Infrastruktury w sposób dowolny uznali, iż uzupełniony przez rzeczoznawcę operat spełnia wszystkie wymogi przewidziane przepisami prawa. Przyjmując, że operat szacunkowy po uzupełnieniu daje podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania, organy administracji wyszły z założenia, że skoro wycenę sporządził rzeczoznawca majątkowy, to tym samym jest ona miarodajna dla orzeczenia o wysokości odszkodowania. Jest to stanowisko błędne. To, że wybór podejścia oraz metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy majątkowego nie oznacza, że rzeczoznawca działa tu w sposób dowolny. Wybór podejścia i metod szacowania nieruchomości rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić. Należy zwrócić uwagę, że skarżącym nie zapewniono również innych możliwości uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień odnośnie treści operatu. Rzeczoznawca majątkowy nie był obecny na rozprawach administracyjnych przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, mimo, iż był zawiadamiany o terminach tych rozpraw. W świetle powyższego należało uznać, że w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją nie doszło do zgodnego z prawem ustalenia wysokości odszkodowania z uwagi na naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, jak również prawa materialnego - art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji zakresie dróg krajowych. Nie można odmówić racji skarżącym, że ustalając wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości organ administracji musi mieć na względzie, że nadrzędną i podstawową regulację prawną dotyczącą odszkodowania za wywłaszczenie zawiera art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Wykładnię "słusznego" odszkodowania zawiera podjęte jeszcze pod rządami poprzednich przepisów konstytucyjnych orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 1990 r. sygn. akt K. 2/90 (OTK z 1990, poz. 3), z którego wynika, że "odszkodowanie słuszne" to odszkodowanie, które ma charakter ekwiwalentny w stosunku do wywłaszczonego mienia. Oznacza to, że osoba wywłaszczona nie może ponieść straty materialnej z tego powodu, że jej nieruchomość została wywłaszczona. Z przedstawionych powodów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 powołanej ustawy.