III SA/Lu 454/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie: Asesor WSA Małgorzata Fita, Sędzia NSA Maria, Wieczorek (sprawozdawca), Protokolant Anna Gilowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2005 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję Inspektor Sanitarny zaskarżoną decyzją z dnia [...] znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej i § 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 32, poz. 1115), po rozpatrzeniu odwołania B. P. z dnia [...] marca 2005 r. od decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] o braku do stwierdzenia u niej choroby zawodowej narządu głosu, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zarzuty w odwołaniu B. P., iż badania lekarskie przeprowadzone w WOMP-ie nie spełniły wymogów rzetelnych badań lekarskich, nie wykonano badań specjalistycznych i nie zasięgnięto konsultacji endokrynologa oraz nie zrobiono nic, aby wyjaśnić, że jej inne choroby współistniejące nie miały wpływu na stan jej strun głosowych – nie mogą być uwzględnione. Zgodnie z przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. nr 65, poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Istnienie tylko jednego z tych warunków nie daje podstaw do rozpoznania, ani do stwierdzenia u pracownika choroby zawodowej. Z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że B. P. na stanowisku nauczyciela pracowała od 16 sierpnia 1967 r. do 31 sierpnia 2000 r., tj. przez 33 lata. W czasie pracy mogła być narażona na nadmierny wysiłek głosowy mimo, że przez ok. 10 lat korzystała ze zniżek godzin pracy (6 godzin tygodniowo) z uwagi na stan zdrowia (gościec odogniskowy, choroba tarczycy).Nie ustalono natomiast narażenia na związki chemiczne. B. P. bowiem w czasie zatrudnienia w szkołach prowadziła nauczanie fizyki bez stosowania odczynników chemicznych. Jako uzupełnienie godzin obowiązkowego pensum w szkołach: w Z., S., P. i O. nauczała innych przedmiotów jak np. przyrody, matematyki i 4 godziny tygodniowo uczyła chemii. Chemii w wymiarze 4 godzin tygodniowo uczyła też przez 1 rok szkolny (1975/1976) w W.. Natomiast w czasie zatrudnienia w P. w okresie od 20 września 1976 r. do 31 sierpnia 2000 r., tj. przez okres ostatnich 24 lat pracy nie uczyła chemii i nie miała kontaktu z odczynnikami chemicznymi. Żadna z jednostek opieki zdrowotnej, w których leczyła się i których zaświadczenia dołączyła do akt sprawy B. P. nie rozpoznała u niej podejrzenia w zatruciach związkami chemicznymi ani jakichkolwiek następstw takiego zatrucia. Do Poradni Chorób Zawodowych WOMP B. P. została skierowana z podejrzeniem zawodowego uszkodzenia narządu głosu i w tym kierunku prowadzone było postępowanie diagnostyczne przez Poradnię Chorób Zawodowych WOMP i postępowanie administracyjne przez organ Inspekcji Sanitarnej. W przypadku rozpoznania przez lekarza leczącego B. P. podejrzenia zatrucia związkami chemicznymi i zgłoszenia tego przypadku do organów Inspekcji Sanitarnej zostanie wszczęte nowe postępowanie w przedmiotowej sprawie. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r. Poradni Chorób Zawodowych WOMP wynika, że u B. P. choroby zawodowej narządu głosu nie rozpoznano. Rozpoznany u niej "przewlekły prosty nieżyt gardła i krtani" nie jest wymieniony w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia i nie jest powodowany nadmiernym wysiłkiem głosowym. Przyczyną tego schorzenia jest przewlekłe zakażenie bakteryjne lub wirusowe dróg oddechowych. Choroby zawodowej nie rozpoznał również Instytut Medycyny Pracy. Z orzeczenia lekarskiego nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. wynika, że instytut na podstawie własnych badań lekarskich, dokumentacji lekarskiej innych jednostek organizacyjnych opieki zdrowotnej, w których B. P. była leczona i z wyników dochodzenia epidemiologicznego rozpoznaje u niej przewlekły prosty nieżyt błony śluzowej gardła i krtani. Za przyczynę odczuwalnych przez B. P. zaburzeń głosu wg instytutu należy przyjąć przewlekły stan zapalny górnych dróg oddechowych, przewlekłą hormonalną terapię zastępczą oraz zaburzenia wydzielnicze tarczycy, tj. przyczyny nie mające związku z warunkami pracy. Wyniki uzupełnionego przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego postępowania wyjaśniającego wraz z dołączonym przez B. P. zaświadczeniem lekarskim i charakterystyka stanowiska pracy sporządzona przez B. P. przesłane do Poradni Chorób Zawodowych WOMP nie zawierały nowych znanych okoliczności faktycznych ani nowych nieznanych dowodów, które uzasadniałyby zmianę orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej narządu głosu. Biorąc pod uwagę, że po ustaniu narażenia pracownika na nadmierny wysiłek głosowy nie powstają u niego zmiany chorobowe powodowane tym wysiłkiem ani nie nasilają się istniejące już zmiany chorobowe – nie było podstaw do uwzględnienia wniosku B. P. i skierowania jej po upływie pięciu lat od ustania narażenia na wysiłek głosowy na badanie po raz drugi do instytutu. Jednocześnie należy nadmienić, że nadmierny wysiłek głosowy nie powoduje u pracownika takich schorzeń jak: gościec, nerwice, nadciśnienie ani schorzeń, którymi zajmuje się endokrynologia. Inspektor Sanitarny nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Na decyzję organu drugiej instancji B. P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, podnosząc, że skarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa poprzez brak wyjaśnienia przez organ administracji wszystkich okoliczności sprawy istotnych do jej prawidłowego załatwienia. Skarżąca podkreśliła, że sprawa stwierdzenia u niej choroby zawodowej została wszczęta w 2001 r., orzeczenie lekarskie nr [...] z dnia [...] lipca 2003 r. Instytutu Medycyny Pracy wydane zostało w trakcie postępowania wyjaśniającego zakończonego decyzją, która została następnie uchylona, a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej sprawa stwierdzenia choroby zawodowej toczy się na nowo i ma prawo skorzystać z prawa do ponownego badania. Jeżeli skarżąca jako strona postępowania wielokrotnie żąda przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego (badań specjalistycznych), organ rozpatrujący sprawę powinien dążyć do całościowego zbadania stanu faktycznego, a nie zasłaniać się orzeczeniami lekarskimi wydanymi w tak dużym odstępstwie czasowym (2001 r. i 2003 r.), przed datą wydania ostatecznej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z § 2 powołanego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli przepisy ustawy szczególnej nie stanowią inaczej. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie uznać należy, że zaskarżona decyzja narusza prawo. Zgodnie z obowiązującym obecnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. z 2002 r. nr 132, poz. 1115), które weszło w życie w dniu 3 września 2002 r. "postępowanie w sprawie rozpoznania choroby zawodowej lub jej stwierdzenia, rozpoczęte przed dniem wejścia rozporządzenia w życie, jest prowadzone na podstawie dotychczasowych przepisów" (§ 10 powołanego rozporządzenia). Dotychczasowym przepisem, o którym mowa w tym zdaniu, jest wymienione w § 11 powołanego rozporządzenia rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz. U. z 1983 r. nr 65, poz. 294 z późn. zm.). Na podstawie § 5 owego rozporządzenia z 1983 r. w przypadku, gdy u danej osoby zajdzie podejrzenie choroby zawodowej, przeprowadzane jest w środowisku pracy tej osoby dochodzenie epidemiologiczne. Przeprowadzić je może między innymi inspektor sanitarny na wniosek zakładu służby zdrowia, tj. jednostki organizacyjnej właściwej zgodnie z § 7 rozporządzenia z 1983 r. do rozpoznawania chorób zawodowych. Zakład służby zdrowia, o którym mowa w powoływanym przepisie wydaje orzeczenie lekarskie w sprawie choroby zawodowej na podstawie informacji o zagrożeniach zawodowych, wyników dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, dokumentacji dotyczącej przebiegu zatrudnienia, wyników przeprowadzonych badań klinicznych i dokumentacji lekarskiej. Stosownie do § 8 powoływanego rozporządzenia orzeczenie lekarskie przesyłane jest wraz z posiadaną niezbędną dokumentacją właściwemu inspektorowi sanitarnemu, natomiast kopia orzeczenia – zainteresowanej osobie oraz jednostce, która zgłosiła podejrzenie o chorobę zawodową. Pracownik, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić do rozpoznania choroby zawodowej, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez właściwy instytut naukowo-badawczy resortu zdrowia i opieki społecznej (§ 9 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r.). Na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego właściwy inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia (§ 10 ust. 1 rozporządzenia z 1983 r.). W stanie faktycznym sprawy postępowanie administracyjne przebiegało zgodnie z powyższym schematem wynikającym z powoływanego rozporządzenia z 1983 r. Postępowanie to zostało wszczęte w dniu [...] sierpnia 2001 r. Po przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego (dochodzenia epidemiologicznego) oraz uzyskaniu orzeczeń lekarskich z dnia [...] listopada 2001 r. i z dnia [...] lipca 2003 r. wydano decyzję z dnia [...] 2003 r., która została uchylona decyzją organu II instancji z dnia [...] 2003 r. W tejże decyzji zgodnie z art. 138 § 2 zdanie drugie Kodeksu postępowania administracyjnego przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu organ II instancji nakazał uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w kierunku narażenia na działanie substancji o silnym działaniu drażniącym oraz uzyskanie nowego orzeczenia lekarskiego, jeżeli postępowanie ujawni nowe fakty mogące mieć wpływ na rozpoznanie choroby. Oceniając wykonanie wytycznych z powołanej wyżej decyzji z dnia [...] 2003 r. organ II instancji utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy naruszył przepisy dotyczące postępowania administracyjnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 , lit. "c"). Należy bowiem podkreślić specyfikę postępowania administracyjnego w przedmiocie choroby zawodowej. Postępowanie to podlega reżimowi zasad określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, jak również uszczegóławiającym te zasady przepisom rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych. Podnieść należy, że w powołanym rozporządzeniu z jednej strony szczegółowo wskazano jednostki organizacyjne właściwe do rozpoznania chorób zawodowych wymieniając je w § 7 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia. Jednakże orzeczenia wydawane przez te podmioty podlegają ocenie dowodów jak opinie biegłych w rozumieniu art. 4 § 1 kpa. W stanie faktycznym sprawy przy uzupełnionym w tak dalekim zakresie materiale dowodowym potraktowanie pismo WOMP z dnia [...] czerwca 2004 r. jako wyczerpującego i spełniającego wymogi procesowe dowodu w tym zakresie, w tym zrozumiałego dla strony nie mającej wykształcenia medycznego, stanowi naruszenie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, a w szczególności zasadny podejmowania przez organy wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy art. 7 kpa, obowiązkowi wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 kpa), zasadzie swobodnej oceny dowodów. Omówione wyżej obowiązki ciążą zarówno na organie pierwszej jak i drugiej instancji. Stosownie bowiem do przepisu art. 136 i 138 kpa przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. W tej sytuacji utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji stanowi naruszenie przez organ odwoławczy cytowanych wyżej przepisów art. 136 i 138 § 1 kpa. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w sentencji.