VII SA/Wa 431/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego B. G. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie wybudowanego przez M. F. budynku usługowo – wulkanizacyjnego, placu postojowo – parkingowego na zapleczu budynku oraz ogrodzenia na działce oznaczonej nr ew. [...] położonej w [...] przy ul. P. gm. [...]. W uzasadnieniu w/w decyzji organ podał, że postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ inwestor nie dokonał istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę określonych decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]. Wskazał, iż budynek wybudowano w całości, a decyzja o pozwoleniu na budowę posiada klauzulę prawomocności. Inwestor dokonał zgłoszenia o rozpoczęciu robót budowlanych na siedem dni przed przystąpieniem do ich wykonywania oraz przedłożył oświadczenie o podjęciu obowiązków kierownika budowy. Dziennik budowy był wypełniany na bieżąco, tablicę informacyjną wywieszono na placu budowy, a budynek zlokalizowano zgodnie z zatwierdzonym projektem zagospodarowania działki. Roboty budowlane wykonywane zostały zaś zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Ponadto Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż wykonanych robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu działki nr ew. [...], nie obejmował zatwierdzony projekt budowlany oraz pozwolenie na budowę. W tej sprawie będzie prowadzone odrębne postępowanie administracyjne. Zaś na wybudowane ogrodzenie w granicy pomiędzy działkami nr ew. [...] i [...] z trzema bramami wjazdowymi, konstrukcji stalowej na słupkach stalowych o wysokości 1,50 - zgodnie z przepisami ustawy prawo budowlane - nie było wymagane pozwolenie na budowę lub zgłoszenie. Decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. i orzekł: - odmowę wydania inwestorowi nakazu likwidacji wjazdu i trzech bram w ogrodzeniu posadowionym na granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...], - odmowę wydania inwestorowi nakazu usunięcia płyt betonowych z terenu działki nr ew. [...], - odmowę wydania inwestorowi nakazu ponownego wytyczenia odległości nowo wybudowanego budynku na działce nr ew. [...] od granicy pomiędzy działkami. W uzasadnieniu stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nieprawidłowo wydał decyzję na podstawie art. 105 § 1 kpa i umorzył wszczęte postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe, bowiem powinien wydać decyzję rozstrzygającą o żądaniu strony. Wniosek o wszczęcie postępowania złożył B. G. współwłaściciel działki o nr ew. [...], który zarzucił inwestorowi wykorzystywanie części działki o nr ew. [...] jako placu do składowania materiałów budowlanych i elementów betonowych oraz korzystanie z tej działki jako dojazdu na teren prowadzonej przez siebie budowy i urządzenie w tym celu trzech bram wjazdowych w ogrodzeniu rozdzielającym obie nieruchomości. W sprawie przeprowadzone były kontrole na terenie budowy w dniu [...] maja 2004 r. i w dniu [...] listopada 2004 r., które wykazały, że budynek usługowy przeznaczony na usługi wulkanizacyjne został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę. Zdaniem organu II instancji zarzut braku działań organu w niniejszej sprawie jest nietrafny, a podejmowane działania jak się okazało dotyczą sprawy, która jest sprawą cywilno – prawną. Organy administracji publicznej nie rozpatrują spraw powstałych na tle wykonywania lub naruszenia prawa własności nieruchomości. Także zarzut nie wykonania przez inwestora wjazdu na teren działki od strony ul. Przejściowej nie dotyczy organów administracji publicznej. Żaden organ administracji publicznej nie ma upoważnienia do nakazania obywatelowi wykonania takiego wjazdu. Nietrafny jest także zarzut niewłaściwego zlokalizowania nowo wybudowanego budynku w stosunku do granicy działki, gdyż lokalizacji (wytyczenia) dokonał uprawniony geodeta, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył B. G.. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie prawa budowlanego poprzez odmowę wydania likwidacji wjazdu i trzech bram w ogrodzeniu pomiędzy działkami nr ew. [...] i nr ew. [...], - tolerowanie zmian niezgodnych z projektem budowlanym, - naruszenie prawa własności osób trzecich poprzez odmowę wydania nakazu usunięcia wjazdu z płyt betonowych z działki nr ew. [...]. W konkluzji skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie w taki sposób, aby inwestycja prowadzona była zgodnie z projektem budowlanym. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga B. G. zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z oczywistym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 1 kpa, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie odwoławcze zostało przeprowadzone bez należytego wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności powoływanych przez skarżącego B. G., zarówno w toku postępowania przed organem I instancji, jak i w odwołaniu od decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. Uzasadnienie decyzji organu II instancji nie spełnia zaś wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa. Ponadto decyzja organu I instancji wydana została z oczywistym naruszeniem art. 105 kpa. Wskazać trzeba, iż sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia zgodności z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego z daty podejmowania kontrolowanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie, przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...], którą organ ten uchylił w całości decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. umarzającą postępowanie w sprawie wybudowanego budynku usługowego-wulkanizacja, placu postojowo-parkingowego na zapleczu budynku oraz ogrodzenia i odmówił wydania inwestorowi: nakazu likwidacji wjazdu i trzech bram w ogrodzeniu posadowionym na granicy działki nr ew. [...] z działką nr ew. [...], nakazu usunięcia płyt betonowych z terenu działki nr ew. [...] oraz nakazu ponownego wytyczenia odległości nowo wybudowanego budynku na działce nr ew. [...] od granicy pomiędzy działkami. Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek B. G., który w piśmie z dnia [...] października 2004 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o przeprowadzenie ponownej kontroli na terenie budowy prowadzonej w [...] przy ul. P., pod względem zgodności realizowanej tam inwestycji z projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę udzielonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...]. Wnioskodawca uzasadniając swe żądanie wskazał m.in., iż inwestor w realizowanym budynku wprowadził zmiany niezgodne z projektem budowlanym oraz że wykorzystuje działkę o nr ew. [...] stanowiącą współwłasność wnioskodawcy przy prowadzeniu budowy na działce o nr ew. [...] poprzez składowanie na tej działce betonowych elementów. Biorąc pod uwagę powyższe oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy stwierdzić trzeba, iż organ odwoławczy zasadnie przyjął, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał swe rozstrzygniecie z dnia [...] grudnia 2004 r. z naruszeniem art. 105 § 1 kpa, co skutkowało jego uchyleniem. Sąd podziela argumentację organu II instancji, iż organ I instancji w niniejszej sprawie zamiast wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość, winien wydać decyzję rozstrzygającą o żądaniach strony. Organ odwoławczy zasadnie bowiem wskazał, iż organ I instancji orzekający w niniejszej sprawie nie miał podstaw aby przyjąć, iż wszczęte w/w wnioskiem postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe, gdyż z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego mamy do czynienia tylko wówczas, gdy organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia danej sprawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Organ I instancji mógł więc jedynie rozpatrywać zasadność lub bezzasadność żądania strony, którą to bezzasadność żądania należy bezwzględnie odróżnić od bezprzedmiotowości postępowania. Bezzasadność żądania strony, organ winien wykazać w decyzji załatwiającej sprawę co do istoty – rozstrzygającej merytorycznie sprawę - a nie w decyzji umarzającej postępowanie. Słusznie więc przyjął organ odwoławczy, że uchybienie to należało usunąć w postępowaniu drugoinstancyjnym. Jednakże pomimo trafności argumentacji organu II instancji odnośnie wyżej omówionej kwestii i niekwestionowanej konieczności uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej, stwierdzić trzeba, że decyzja organu II instancji również wydana została z naruszeniem przepisów prawa i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności z naruszeniem art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 kpa. Dlatego także decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] nie może się ostać w obrocie prawnym. Po pierwsze wskazać należy, iż zaskarżona decyzja organu odwoławczego wydana została bez podstawy prawnej tj. bez podania przepisów prawa materialnego, na których oparł się organ wydając tę decyzję. Trzeba podkreślić, iż każda decyzja organu administracji publicznej - bez względu na to, czy jest to decyzja organu I instancji, czy też jest to decyzja organu II instancji - powinna zawierać wszystkie elementy, które są wprost określone w art. 107 § 1 kpa, a jednym z tych elementów jest podstawa prawna wydania decyzji. Posiadanie przez decyzję administracyjną wszystkich elementów wskazanych w powołanym przepisie stanowi gwarancję jej zgodności z przepisami prawa procesowego. Podając w decyzji administracyjnej podstawę prawną jej wydania organ administracji publicznej jest zobowiązany do wskazania przepisów – przede wszystkim prawa materialnego – na których oparł swoje rozstrzygnięcie. Winien on także podać miejsce publikacji tekstu pierwotnego lub jednolitego tekstu aktu oraz wskazać dane dotyczące ostatniej nowelizacji aktu, gdyż – jak podkreśla się w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego – spełnienie tego wymogu umożliwi stronom pełną identyfikację przepisu w kontekście całego obowiązującego aktu prawnego (zob. W. Chróścielewski w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 154). Zaś niepodanie przez organ administracji w decyzji podstawy prawnej czyni decyzję wadliwą. Nie w każdym przypadku brak prawidłowego powołania podstawy prawnej stanowić będzie podstawę do uchylenia decyzji. Jednakże w ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie powołanie przez organ odwoławczy podstawy prawnej tj. przepisów prawa materialnego stanowi istotne naruszenie przepisów procesowych i mogło mieć wpływ na wynik sprawy, gdyż spowodowało utrudnienie w ustaleniu pierwotnego merytorycznego zakresu postępowania w sprawie. Kontrolując i oceniając legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji - a więc ich zgodność z przepisami prawa materialnego i postępowania administracyjnego - Sąd stwierdza również, iż organy administracji publicznej - zarówno I instancji jak i II instancji - mogą rozpatrywać sprawę jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Tylko bowiem kompletny materiał dowodowy zebrany w sprawie daje tym organom gwarancję wydania zgodnego z prawem, zasadnego i celowego rozstrzygnięcia. Organy te związane są art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa i art. 107 § 3 kpa, a organ odwoławczy ma dodatkowo możliwość przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 kpa. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej prowadzące postępowanie mają obowiązek zebrania i rozpatrzenia dostępnego materiału dowodowego, tak aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Natomiast na podstawie art. 80 kpa organy zobowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o całokształt materiału dowodowego. Rozpatrując materiał dowodowy organy administracji publicznej nie mogą pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy. W nauce prawa i postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny. Zarzut dowolności w ocenie konkretnej sprawy wykluczają zaś ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Ponadto zgodnie z art. 107 § 3 kpa organy administracji publicznej zobowiązane są w uzasadnieniu swych rozstrzygnięć wskazać fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiły wiarygodności i mocy dowodowej. Podkreślić należy, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określoną w art. 15 kpa organ administracji publicznej orzekający w postępowaniu odwoławczym nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji wydanej przez organ I instancji, lecz jest zobowiązany do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ponadto organ ten jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnienia zmian stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Nie jest on również związany granicami odwołania zakreślonymi przez wnoszącą je stronę i nie może w związku z tym ograniczyć się tylko do rozpatrzenia zarzutów strony podniesionych w odwołaniu i do dokonania oceny ich zasadności. Nie może także ograniczyć się do badania zgodności z prawem zakwestionowanej przez stronę decyzji, lecz powinien zbadać decyzję również z punktu widzenia celowości, słuszności, gospodarności i rzetelności rozstrzygnięcia (zob. np. R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, komentarz, Warszawa 2005, s. 326). Zauważyć trzeba, iż w przedmiotowej sprawie skarżący w licznych swych wystąpieniach m.in. we wniosku z dnia [...] października 2004 r., w odwołaniu od decyzji organu I instancji jak również w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosił, iż inwestor naruszył własność działki nr ew. [...], poprzez to, iż urządził na niej dojazd do terenu prowadzonej przez siebie inwestycji, który utwardził płytami betonowymi. Ponadto inwestor wstawił w ogrodzenie znajdujące się pomiędzy działkami skarżącego i inwestora trzy bramy wjazdowe oraz nie wykonał wjazdu na teren swojej działki od strony ul. P., co przewidywał projekt zagospodarowania działki, będący częścią projektu budowlanego. Skarżący wskazał także, iż jego zdaniem nieprawidłowo wytyczono (usytuowano) budynek usługowy od granicy działki tj. niezgodnie z projektem. Dodatkowo odległość między budynkiem a granicą działki została przez inwestora niezgodnie z projektem utwardzona płytami betonowymi. Biorąc pod uwagę znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie wyjaśnił zgodnie z regułami postępowania dowodowego określonymi w Kodeksie postępowania administracyjnego wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, a przede wszystkim w/w kwestii podnoszonych przez B. G.. Argumentując swe rozstrzygniecie organ ten ograniczył się do lakonicznych stwierdzeń o nietrafności zarzutów skarżącego odnośnie braku działań organów w niniejszej sprawie, nie wykonania przez inwestora wjazdu na teren własnej działki od strony ul. P. oraz niewłaściwego zlokalizowania nowo wybudowanego budynku w stosunku do granicy działki. Ponadto wskazał jedynie, że "w sprawie przeprowadzone były kontrole na terenie budowy w dniu [...] maja 2004 r. i w dniu[...] listopada 2004 r., które wykazały, że budynek usługowy przeznaczony na usługi wulkanizacyjne został wybudowany zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę". Z akt sprawy wynika m.in., iż organ II instancji posiadając sprzeczne oświadczenia stron co do odległości w jakiej znajduje się nowo wybudowany budynek usługowy od granicy działki – skarżący B. G. wskazuje, iż wymagana odległość 4 m nie została zachowana - nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie rzeczywistej odległości w jakiej został posadowiony budynek usługowy. Zaś odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do tej kwestii organ stwierdził tylko, że "nietrafny jest także zarzut niewłaściwego zlokalizowania nowo wybudowanego budynku w stosunku do granicy działki. Lokalizacji (wytyczenia) dokonał bowiem geodeta uprawniony, a zatem brak jest podstaw do kwestionowania tego stanu rzeczy". Ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie wynika, aby organ odwoławczy podjął jakiekolwiek działania mające na celu np. ustalenie tego, czy bramy wybudowane przez inwestora zostały wybudowane legalnie, czy znajdowały się one w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. oraz czy utrwalenie gruntu na działce o nr ew. [...] zostało rzeczywiście wykonane - jak wskazuje B. G. - czy było ono przewidziane w/w projekcie budowlanym lub czy inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru jego wykonania. Sąd nie może ocenić tych kwestii ponieważ w aktach sprawy brak jest m.in. projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. Trzeba wskazać także, że na rozprawie w dniu [...] listopada 2005 r. B. G. złożył do akt niniejszej 8 zdjęć, na których uwidoczniona jest część działki skarżącego z utwardzonym podłożem z którego korzysta inwestor. Oświadczył także, że podobne zdjęcia dołączył do akt administracyjnych i nie ma w ich chwili obecnej w aktach przedstawionych Sądowi. Zarzucił zaskarżonej decyzji pominięcie nielegalności budowy betonowego placu na jego działce, jak również istotnych odstępstw usytuowania budynku inwestora od granicy z jego działką. Ponadto skarżący okazał decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazującą M. F. rozbiórkę wybudowanego utwardzenia o powierzchni 257,40 m² działki o nr ew. [...]. Decyzja ta jest wprawdzie nieprawomocna, ale jest sprzeczna z zaskarżoną decyzją. Mając na uwadze powyższe okoliczności, jak również zgromadzony w niniejszej sprawie materiał dowodowy Sąd stwierdza, iż organ odwoławczy nie miał podstaw, aby rozstrzygnąć w przedmiotowej sprawie o zasadności lub bezzasadności żądań strony tj. B. G.. Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności faktyczne niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym zostały więc naruszone przez organ odwoławczy wyżej omówione przepisy tj. art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na marginesie wskazać trzeba, iż organ II instancji zasadnie wskazał, że organy administracji publicznej nie rozstrzygają sporów powstałych na tle wykonywania lub naruszania prawa własności nieruchomości. Tego rodzaju spory mogą być rozstrzygane tylko przez sądy powszechne z powództwa cywilnego. Ujawnione naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na wynik sprawy powoduje uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późn. zm.). Na mocy art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt 2-gim wyroku. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z póżn. zm.) jak w pkt 3 –cim wyroku.