VII SA/Wa 456/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kuśmirek, , Sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.), Protokolant Aleksandra Młyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę skargę oddala. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. L. pozwolenia na budowę budynku magazynowego gotowych wyrobów technicznych wraz z montażem kaset i pilotów sterowniczych dla przemysłu maszynowego i elektronicznego oraz innego sprzętu elektrycznego i przemysłowej automatyki oraz montaż tych podzespołów, a także zaplecza biurowego na działce nr ew. [...] we wsi [...] przy ul. [...]. Wniosek o wznowienie postępowania w tej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 kpa złożył W. P. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 145 § 1 pkt 5, 6, 7 kpa umorzył postępowanie w sprawie wznowienia postępowania odnośnie wyżej wymienionej decyzji. W uzasadnieniu podał, że po wszczęciu postępowania i zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem stwierdzono, że W. P. nie jest stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego. Wobec tego postępowanie w sprawie wznowienia postępowania wszczęte przez organ stało się bezprzedmiotowe. Decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania W. P. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...] W uzasadnieniu stwierdził, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż skarżącemu nie przysługuje przymiot strony. Stronami w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, W. P. nie posiada żadnego z tych tytułów prawnych w stosunku do nieruchomości nr ew. [...], którą użytkuje. Ponadto powyższa nieruchomość nie leży w obszarze oddziaływania obiektu, bowiem jej odległość od granicy z działką nr ew. [...] jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył W. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił: - naruszenie przepisów postępowania – art. 7, art. 28, art. 105 § 1 oraz art. 145 § 1 pkt 5-7 kpa poprzez niewyjaśnianie okoliczności faktycznych sprawy związanych z istnieniem drogi koniecznej użytkowanej od lat 50 – tych przez skarżącego oraz rozstrzygniecie sprawy poprzez umorzenie postępowania pomimo istnienia w dalszym ciągu żywotnego interesu prawnego skarżącego polegającego na uniemożliwieniu mu korzystania z jedynej drogi dojazdowej do drogi publicznej do działki nr ew. [...], którą skarżący użytkuje rolniczo i której jest współwłaścicielem wraz ze swoim bratem A. P., - naruszenie prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego poprzez wyrażenie zgody w wydanym pozwoleniu budowlanym na prowadzenie robót budowlanych w sposób pozbawiający skarżącego zapewnienia dostępu do drogi publicznej (zagrodzenie drogi koniecznej). W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymał swoją argumentację zawartą w uzasadnieniu skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga W. P. nie jest zasadna. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie mogła być uwzględniona. W niniejszej sprawie przedmiotem wyżej określonej kontroli sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. Nr [...], którą organ ten działając na podstawie art. 138 § 1 kpa utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], umarzającą na podstawie art. 105 § 1 kpa postępowanie w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. Zauważyć trzeba, iż w trybie nadzwyczajnym jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego właściwą formą rozstrzygnięcia przez organ co do przyczyn wznowienia postępowania, jak i co do istoty sprawy winna być decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem wznowione postępowanie administracyjne może zakończyć się trojako: 1) decyzją o odmowie uchylenia dotychczasowej decyzji, gdy brak jest podstaw wznowienia postępowania administracyjnego wymienionych w art. 145 § 1 kpa; 2) decyzją uchylającą decyzję dotychczasową i rozstrzygającą o istocie sprawy, gdy podstawy wznowienia postępowania istnieją. Przez rozstrzygnięcie o istocie sprawy należy w tym przypadku rozumieć zarówno rozstrzygnięcie merytoryczne, jak też rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania; 3) decyzją stwierdzającą wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, stwierdzić więc trzeba, iż decyzja Starosty [...]z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], wydawana po wznowieniu przez organ postępowania administracyjnego winna przybrać jedną z w/w postaci, a więc winna zostać wydana na podstawie art. 151 kpa, a nie jak uczynił to organ I instancji na podstawie art. 105 kpa. Zdaniem Sądu w przypadku ustalenia przez organ administracji publicznej tego, że skarżący W. P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym w sprawie pozwolenia na budowę, organ I instancji winien wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. Stwierdzić więc trzeba, iż powołanie się przez organ I instancji w decyzji na niewłaściwe przepisy tj. na art. 105 kpa czyni tę decyzję wadliwą. Jednakże z uwagi na to, że decyzja wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 kpa wywołałaby ten sam skutek co decyzja wydana przez organ na podstawie art. 105 § 1 kpa uznać należy, iż naruszenie prawa do jakiego doszło w przy wydawaniu decyzji przez organ I instancji nie dawało organowi odwoławczemu podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji jako niezgodnej z prawem, gdyż naruszenie prawa nie nastąpiło w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia danej sprawy. W tej sytuacji należy więc uznać, iż zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. jest zasadna i zgodna z prawem. W ocenie Sądu, w rozpatrywanej sprawie zarówno organ odwoławczy jak i organ I instancji słusznie przyjęły, iż skarżący W. P. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę inwestycji zatwierdzonej decyzją Starosty [...] z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...]. Argumentując swe rozstrzygnięcie organ II instancji zasadnie wskazał, iż stosownie do art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony postępowania administracyjnego. Organ ten słusznie wskazał także, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona postępowania administracyjnego tj. podmiot, który brał udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub podmiot który wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczył, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 kpa, uzasadniającego jego udział w danym postępowaniu. Trafnie zauważył również, iż pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa oraz pozostałe przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku prawnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes prawny. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że interes ten musi mieć postać kwalifikowaną. Podmiot dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma więc przymiotu strony w świetle art. 28 kpa, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Rozważając kwestię posiadania przez W. P. przymiotu strony, organ odwoławczy zasadnie wskazał także na przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który określa wprost strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę – nie przewidując przy tym wyjątków - i który jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są jedynie: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem tego postępowania. Treść pojęcia "obszaru oddziaływania obiektu" określona jest natomiast art. 3 pkt 20 w/w ustawy i należy przez ten obszar rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, w których przewidziano ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Zauważyć więc trzeba, iż w świetle powołanego wyżej art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane nie będzie wystarczającym przekonanie podmiotu władającego - w formach określonych w tym przepisie - sąsiednią nieruchomością, że ma on interes prawny uzasadniający jego udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę lecz nieruchomość tego podmiotu musi dodatkowo znajdować się na obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Mając na względzie powyższe rozważania uznać więc należy za chybiony zarzut skargi, iż "korzystanie (...) ze służebności gruntowej przez skarżącego należy uznać za jego oczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 kpa jak i prawa budowlanego art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane" dający podstawę do uznania skarżącego za stronę postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na budowę. Za chybiony należy także uznać zarzut skargi, iż organ niezasadnie umorzył postępowanie "pomimo istnienia w dalszym ciągu żywotnego interesu prawnego skarżącego polegającego na uniemożliwieniu mu korzystania z jedynej drogi dojazdowej do drogi publicznej". W aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wypis z rejestru gruntów – według stanu rejestru z dnia 6 stycznia 2005 r., z którego nie wynika aby W. P. posiadał jakikolwiek z tytułów prawnych, o których mowa art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w stosunku do nieruchomości nr ew. [...], którą użytkuje. Z wypisu tego wynika jedynie, że władającym sporną nieruchomością jest A. P. (s. W.). Skarżący w swych wystąpieniach - m.in. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz podczas rozprawy toczącej się przed tym Sądem w dniu 8 listopada 2005 r. - powołuje się na zapis w księdze wieczystej KW Osada [...] Nr – [...] z którego ma wynikać, że jest on współwłaścicielem działki nr ew. [...] z bratem A. P., która to współwłasność dotychczas nie została zniesiona. Ponadto w skardze wskazuje, że nie jest w stanie wyjaśnić dlaczego stan prawny tej nieruchomości w ewidencji gruntów nie jest uwzględniony. Wskazać trzeba, iż bezspornym jest, że znaczenie w sprawie wykazania prawa własności nieruchomości ma wpis do księgi wieczystej. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece stanowi, iż domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Bezspornym jest również to, że zasada wyrażona w powołanym przepisie wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym, dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach. Jednakże zauważyć trzeba, iż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika aby stan prawny nieruchomości o nr ew. [...] był uregulowany, a skarżący do dnia rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy tj. do dnia [...] lutego 2005 r. nie przedstawił stosownego dokumentu potwierdzającego jego twierdzenia odnośnie przysługującego mu prawa własności tj. nie złożył wypisu z księgi wieczystej KW Osada [...] Nr – [...] na której istnienie się powołuje. Nie uczynił tego także do zamknięcia rozprawy toczącej się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 8 listopada 2005 r. Zdaniem Sądu to skarżący winien wykazać, że dysponuje prawem do gruntu określonym w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane dającym mu podstawę do bycia stroną w sprawie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę tj. prawem własności, użytkowania wieczystego lub zarządu nieruchomością, a W. P. nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego, że legitymuje się jednym z w/w praw. Sąd nie podziela zarzutu skargi jakoby organy nie wyjaśniły "okoliczności faktycznych sprawy związanych z istnieniem drogi koniecznej użytkowanej od lat 50 tych przez skarżącego i przez niego urządzonej" oraz kwestii stosunków własnościowych związanych z nieruchomością o nr ew. [...], a więc okoliczności mających być podstawą uznania W. P. za stronę postępowania wznowieniowego dotyczącego pozwolenia na budowę. Sąd stwierdza, iż organy obu instancji rozpatrując przedmiotową sprawę i będąc związane art. 7 kpa, art. 77 kpa, art. 80 kpa podjęły wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a także oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dane okoliczności zostały udowodnione. Na poparcie tej oceny wskazać trzeba, iż w aktach sprawy znajduje się wyżej wspomniany wypis z rejestru gruntów. Ponadto z akt sprawy wynika m.in., iż Starosta Powiatu [...] pismem z dnia 19 lipca 2004 r. zwrócił się do Powiatowego Ośrodka [...] w [...] z prośbą o informację dotyczącą dokumentów na podstawie, których powstały działki o nr ew. [...],[...], i [...] obr. [...] oraz o informację na której działce znajduje się służebność gruntowa, której działki ona dotyczy oraz kim jest W. P. – dzierżawcą, użytkownikiem wieczystym. Z odpowiedzi - znajdującej się w aktach niniejszej sprawy - udzielonej przez Powiatowy Ośrodek [...] w [...] pismem z dnia 22 lipca 2004 r. wynika, iż w archiwalnych rejestrach gruntów obrębu [...], jako władający działką nr [...] był ujawniony P. A. syn W. Taki zapis istnieje do dnia dzisiejszego tzn. nieruchomość ma nieuregulowany stan prawny. W zasobie ewidencji gruntów nie ma aktów prawnych dotyczących działki nr [...]. P. W. syn W. i L. jest zaś ujawniony jako właściciel działki nr [...]. Ponadto w piśmie tym wskazuje się, iż z analizy aktu notarialnego Rep.A/b nr [...] z dnia [...] grudnia 1961 r. i zapisów podmiotowych w archiwalnych rejestrach gruntów wynika, że służebność gruntowa w postaci drogi przejazdu do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] jest ustanowiona na działce nr [...] wzdłuż działki nr [...]. Ponadto wskazać trzeba, iż ze wspomnianego aktu notarialnego również znajdującego się w aktach sprawy wynika, że W. P. był obecny przy podpisywaniu tego aktu notarialnego i w związku z tym należy uznać, iż był mu znany zapis o ustanowieniu służebności gruntowej w postaci drogi dojazdowej do działki o nr ew. [...] poprzez działkę o nr ew. [...] W związku z powyższym nie można uznać za trafionego zarzutu skargi, iż fakt istnienia przedmiotowej drogi koniecznej poprzez działkę o nr ew. [...] należy uznać za bezsporny, gdyż jest ona zaznaczona w załączniku graficznym do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wskazać trzeba, iż sprawa faktycznego korzystania przez skarżącego, czy też właściciela nieruchomości o nr ew. [...] z nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] w celu dojazdu do nieruchomości o nr ew. [...] jako sprawa cywilna podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd powszechny, do którego kompetencji należą sprawy mające charakter sporów sąsiedzkich. Mając na uwadze pozostałe zarzuty skargi wskazać trzeba na marginesie, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa postępowanie administracyjne może zostać wznowione, gdy wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności lub dowody istniejące w dacie wydania decyzji nieznane organowi, który wydawał decyzję. Nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej i który nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Sam fakt złożenia w dniu 26 września 2003 r. pozwu do Sądu Rejonowego w [...] o ustalenie istnienia drogi koniecznej, taką okolicznością nie jest, bowiem samo złożenie pozwu w tym przedmiocie nie przesądza o ustaleniu istnienia bądź nieistnienia takiej drogi. Nie można więc faktu tego tym bardziej uznać za nową okoliczność lub dowód nieznany organowi a istniejący w dacie wydawania przez ten organ decyzji. Ponadto zauważyć trzeba, iż wyrokiem z dnia [...] grudnia 2004 r. Sąd Rejonowy w [...] oddalił powództwo W. P. o ustalenie służebności drogi przejazdu na nieruchomości oznaczonej nr ew. [...]. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) skargę jako bezzasadną należało oddalić.