V SA/Wa 2027/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Asesor WSA - Joanna Gierak (spr.), Protokolant - Tomasz Zawiślak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o przyznaniu uprawnień kombatanckich; 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 3. zasądza na rzecz B. Ś. od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu [...] stycznia 1994 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu wniosku B. Ś. rekomendowanego przez Zarząd Główny Związku Więźniów Politycznych Okresu Stalinowskiego, wydał decyzję, którą stwierdził, że zainteresowana spełnia warunki wynikające z art. 21 ustawy z 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego [Dz. U. Nr 142 z 1997 r., poz. 950 ze zm.], i przyznał ubiegającej się uprawnienia kombatanckie za okres trzech miesięcy. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazał art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, natomiast jako rodzaj działalności kombatanckiej - uwięzienie za działalność związaną z walką o niepodległość. W kwestionariuszu osoby ubiegającej się o przyznanie uprawnień kombatanckich B.Ś. oświadczyła, iż urodziła się [...] lutego 1947 r. w więzieniu na Zamku w R. gdzie przebywała jej matka, K. M., aresztowana przez UB w R. w dniu [...].10.1946 r. i uwięziona za działalność polityczną, tj. za przynależność i działalność w organizacji "WiN". B. Ś. przebywała w więzieniu do [...].04.1947 r. Celem udowodnienia powyższych okoliczności załączyła oświadczenia świadków, którzy potwierdzili fakt urodzenia dziecka płci żeńskiej w więzieniu w lutym 1947 r. przez K.M., kopię odpisu wyroku Wojskowego Sądu Rejonowego w R. uznającego K. M. za winną zarzucanych jej czynów z art. 7 i art. 8 Dekretu z 16.11.1945 r. o przestępstwach szczególnie niebezpiecznych (...), oraz kopię świadectwa zwolnienia więźnia. Dokumenty te zostały uzupełnione o kopię wyciągu z aktu urodzenia oraz zaświadczenie Sądu Wojewódzkiego w R., na podstawie którego ustalono, iż K. M., którą skazano na karę pięciu lat więzienia, utratę praw publicznych i obywatelskich praw honorowych na okres trzech lat, przebywała w areszcie tymczasowym od [...].09.1946 r. do [...].04.1947 r. za przestępstwo polegające na tym, że w czasie od listopada 1945 r. do kwietnia 1946 r. udzielała czynnej pomocy nielegalnej organizacji przewożąc tajną korespondencję z R. do R. W dniu [...] stycznia 2005 r. do Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wpłynęło pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych [...] w W. z prośbą o wskazanie na jakiej podstawie B. Ś. uzyskała uprawnienia kombatanckie, albowiem wątpliwości budzi fakt rodzaju działalności kombatanckiej, tj. uwięzienia za działalność związaną z walką o niepodległość w okresie od lutego do maja 1947 r. osoby urodzonej w dniu [...] lutego 1947 r. Po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych uznał, iż istnieje podstawa do stwierdzenia, że decyzja z [...] stycznia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, a wobec tego stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 Kpa zachodzą przesłanki do stwierdzenia jej nieważności, o czym w zawiadomieniu z dnia [...] lutego 2005 r. poinformował Stronę. Decyzją z [...].03.2005 r. Nr [...] Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, powołując się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym organ administracji stwierdza nieważność decyzji wydanej z (...) rażącym naruszeniem prawa, stwierdził nieważność decyzji z [...] stycznia 1994 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji zwrócił uwagę na art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego [Dz.U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm.] w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji z [...] stycznia 1994 r., i będący podstawą prawną przyznania Stornie uprawnień kombatanckich. Przepis wymienionego artykułu zawierał koniunkcję i wymagał aby osoba represjonowana przebywała w więzieniu polskim na mocy skazania w latach 1944-1956 na podstawie przepisów wydanych przez władze polskie przez sądy wojskowe i specjalne, i aby skazanie to było konsekwencją działalności politycznej bądź religijnej związanej z walką o suwerenność i niepodległość. W przypadku B. Ś., jak stwierdził organ, spełniona została tylko pierwsza z wymienionych przesłanek, i to jedynie częściowo. Bezsporne jest bowiem to, że zainteresowana urodziła się w więzieniu i przebywała w nim wraz z matką do zwolnienia matki na mocy amnestii w dniu [...] kwietnia 1947 r. Pobyt B. Ś. w więzieniu nie był jednak wynikiem skazania, ale wynikiem obiektywnej okoliczności, jaką było tymczasowe aresztowanie jej matki znajdującej się w zaawansowanej ciąży. Bezsporne pozostaje również to, jak zaznaczył organ, iż B. Ś., z racji swojego wieku, nie prowadziła działalności politycznej lub religijnej związanej z walką o suwerenności i niepodległość. Powyższa analiza doprowadziła do wniosku, że decyzja z [...] stycznia 1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem przepisu prawa. Decyzja organu z [...].03.2005 r. została wysłana Stronie w dniu 10 marca 2005 r., (data nadania w urzędzie pocztowym -14.03.2005 r., k. 32 akt adm.). Przesyłka wróciła z adnotacjami na kopercie i zwrotnym potwierdzeniu odbioru, z których wynika, iż była dwukrotnie awizowana i nie podjęta w terminie. W dniu 12.04.2005 r. decyzję wysłano ponownie i doręczono małżonkowi B. Ś. w dniu 15.04.2005 r. Decyzją z [...].06.2005 r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, po rozpatrzeniu wniosku Strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesionego w dniu [...].04.2005 r., utrzymał w mocy decyzję własną z [...].03.2005 r. Uzasadniając decyzję podkreślił, iż decyzja z [...].01.1994 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem przyznawała uprawnienia kombatanckie niezgodnie z treścią przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach, który to przepis stanowił podstawę prawną jej wydania. Cechą rażącego naruszenia prawa jest zaś to, że decyzja pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Zauważył, iż urodzona w dniu [...] lutego 1947 r. B. Ś. jako niemowlę nie mogła prowadzić żadnej działalności związanej z walką o suwerenność i niepodległość. Natomiast organ nie był uprawniony do stosowania rozszerzającej wykładni art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy, która prowadziłaby do stwierdzenia, że dyspozycję tego przepisu wypełniają również osoby urodzone w więzieniu, znajdujące się tam z rodzicami aresztowanymi lub skazanymi za działalność związaną z walką o niepodległość. W skardze z 12 lipca 2005 r. na ww. decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, B. Ś. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia zarzucając: -naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa, -naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o kombatantach (...), -sprzeczność dokonanych ustaleń z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, -nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik sprawy. Intencją ustawodawcy, zdaniem skarżącej, było częściowe zrekompensowanie uczynionych krzywd takim osobom jak skarżąca, dla której z faktu urodzenia i przebywania w więzieniu wynikły konsekwencje natury psychicznej i emocjonalnej determinujące całe jej dalsze życie. Ustawa o kombatantach powinna być interpretowana w jej przekonaniu zgodnie z jej intencją, a nie werbalnym sformułowaniem. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i stwierdzając, iż organ przed wydaniem decyzji stwierdzającej nieważność dokonał wszelkich czynności zmierzających do całkowitego i rzetelnego zbadania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone m.in. przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych [Dz. U. nr 153, poz. 1269] oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.], sprowadzają się do kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu niezależnie od treści skargi (art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W rozdziale 8 Kodeksu postępowania administracyjnego zatytułowanym "Doręczenia" uregulowano w sposób bardzo szczegółowy czynność - w istocie materialno-techniczną -doręczenia pisma. Czynność ta wywołuje określone skutki prawne przez fakty. Dlatego też wymagane jest ścisłe przestrzeganie przepisów, które ją regulują. Należy to do obowiązków organu administracyjnego, a od ich zachowania przez organ zależy czy przesyłka zostanie uznana za doręczoną. Doręczenie pisma może nastąpić w sposób właściwy, tj. bezpośrednio do rąk adresata, lub w sposób zastępczy. Stosownie do treści art. 44 § 1 pkt 1 i § 2 Kpa, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Kierownika Urzędu z [...].03.2005 r., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43, poczta przechowuje pismo przez okres siedmiu dni w swojej placówce. Zawiadomienie o złożeniu pisma w placówce pocztowej umieszcza się m.in. w oddawczej skrzynce pocztowej. W tym przypadku doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia siedmiodniowego terminu. Warunkiem zastosowania tego przepisu jest to, aby adresat pisma istotnie mieszkał pod wskazanym adresem, a jedynie nie jest możliwe doręczenie mu pisma w sposób przewidziany w przepisach art. 42 i 43 Kpa. "Niemożność doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43" obejmuje sytuacje, w których adresatowi będącemu osobą fizyczną nie doręczono pisma w żadnym z miejsc przewidzianych w art. 42 lub też nie doręczono pisma żadnej z osób wymienionych w art. 43. W celu natomiast uznania, iż doręczenie dokonane w tym trybie było prawidłowe wymagane jest złożenie pisma na okres siedmiu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy, oraz umieszczenie zawiadomienia o złożeniu pisma w placówce pocztowej lub w urzędzie gminy w skrzynce na korespondencję lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata albo biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w miejscu widocznym na nieruchomości, której postępowanie dotyczy. Dla skuteczności doręczenia w tym trybie ważne jest również to, aby doręczyciel umieścił na formularzu potwierdzenia odbioru adnotację o przyczynie niedoręczenia pisma oraz swój podpis i datę. Omawiany przepis Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza swoistą fikcję prawną doręczenia, które w tym przypadku ma charakter doręczenia zastępczego. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju doręczenia ma przede wszystkim na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Doręczenie w trybie art. 44 Kpa jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki prawne jak doręczenie rzeczywiste pisma adresatowi. Doręczenie to może dotyczyć wszelkich pism wydawanych w toku postępowania przez organ prowadzący postępowanie, a więc również i decyzji. Jednym ze skutków doręczenia decyzji w postępowaniu administracyjnym jest zaś rozpoczęcie biegu terminów przewidzianych w przepisach postępowania związanych z doręczeniem decyzji, w tym również terminów do wniesienia środków zaskarżenia decyzji w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym postępowania. W niniejszej sprawie decyzją z [...].06.2005 r., będącą przedmiotem skargi, Kierownik Urzędu utrzymał w mocy decyzję własną z [...].03.2005 r., którą stwierdził nieważność decyzji ostatecznej przyznającej skarżącej uprawnienia kombatanckie, i od której Stronie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożony w terminie 14 dni od dnia otrzymania tej decyzji. Decyzja Kierownika Urzędu z [...].03.2005 r. zawierająca prawidłowe pouczenie o sposobie jej zaskarżenia, została wysłana na adres B. Ś. w dniu 10.03.2005 r., o czym świadczy prezentata znajdująca się na tej decyzji. Przesyłka została nadana w urzędzie pocztowym 14.03.2005 r., po czym w dniu 16.03.2005 r. została awizowana, ze względu na niemożność doręczenia pisma w miejscu zamieszkania adresata jak również zastosowania doręczenia zastępczego przewidzianego w art. 43 Kpa. Zawiadomienie o awizowaniu przesyłki pozostawiono w skrzynce pocztowej. Potwierdza to adnotacja doręczyciela dokonana w dniu 16.03.2005 r. na formularzu potwierdzenia odbioru: mieszkanie zamknięte awizo pozostawiono w skrzynce (k.32 akt adm.). Przesyłkę awizowano powtórnie w dniu 23.03.2005 r., a następnie, z uwagi na jej niepodjęcie w terminie, zwrócono do organu (adnotacje na kopercie: awizowano powtórnie 23.03.2005 r., oraz: zwrot nie podjęto w terminie z datą 31.03.2005 r.). Decyzja, jak wynika z akt administracyjnych sprawy, została wysłana pod właściwy adres, a niemożność jej doręczenia w trybie art. 42 Kpa, jak wyjaśniła skarżąca na rozprawie, wynikała z jej nieobecności w domu spowodowanej pobytem na turnusie rehabilitacyjnym. W związku z opisanym powyżej stanem faktycznym i prawnym należało uznać, że decyzję Kierownika Urzędu z [...].03.2005 r. stwierdzającą nieważność decyzji z [...].01.1994 r. doręczono, przyjmując domniemanie z art. 44 Kpa, w dniu 23.03.2005 r. Od tego dnia winien być zatem liczony 14-dniowy termin do wniesienia przez zainteresowaną wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji wniosek B. Ś. o ponowne rozparzenie sprawy, który wpłynął do organu w dniu 26.04.2005 r., został złożony z uchybieniem przewidzianego 14-dniowego terminu. Pomimo tego formalnego uchybienia został przez organ administracyjny rozpatrzony. Kierownik Urzędu nie poczynił bowiem wystarczających czynności sprawdzających i rozpatrzył ponownie sprawę na skutek wniosku złożonego - jak się okazało - z uchybieniem ustawowego terminu. Niezrozumiałym jest dla Sądu, ponowne wysłanie przez organ w dniu 12.04.2005 r. decyzji Stronie skoro wcześniejsze doręczenie -jak wykazano powyżej- było dokonane w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami prawa. Należy bowiem podkreślić, iż późniejsze doręczenie pisma stronie, którego wcześniej nie odebrała, nie obala domniemania doręczenia jej tego pisma w trybie art. 44 Kpa i wynikających z tego tytułu skutków prawnych, (por. post. NSA z 16.11.2004 r., sygn. GZ 103/04). Reasumując, B. Ś. nie dochowała terminu przewidzianego na wystąpienie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W takiej sytuacji, Kierownik Urzędu, stosownie do przepisu art. 134 Kpa, powinien był wydać postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrzenie wniosku złożonego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (por. art. 156 § 1 pkt 2 Kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a więc decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 Kpa). Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie niniejszej ustalone wyżej rażące naruszenie prawa jest przesłanką stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przepis art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi bowiem, że sąd ten stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone w ww. art. 156 Kpa lub w innych przepisach. Wykazanie ww. przyczyny nieważności zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Sąd nie mógł w tej sytuacji ustosunkować się do merytorycznej argumentacji skargi ani oceniać w tym kontekście decyzji Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z [...].06.2005 r. Wyrokowanie zdeterminowane zostało bowiem omówionymi wyżej względami natury formalnoprawnej. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2, art. 151 i art. 200 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.