III SA/Wa 2146/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi W. W. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 15 lutego 2005 r. wpłynęło do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") podpisane przez S. W. pismo, w którym zwrócił się o "uchylenie odsetek" należnych z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników od 1996 r. Wyjaśnił że w tym czasie jego żona - W. W. pracowała, na dowód czego do wniosku dołączył kopię świadectwa pracy. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") po rozpatrzeniu wniosku z dnia 15 lutego 2005 r. o umorzenie odsetek w łącznej kwocie 6.768,50 zł za okres od III kwartału 1996 r. do IV kwartału 2003 r. "podjął decyzję negatywną". Stwierdził, że w niniejszej sprawie nie zaistniały zdarzenia losowe mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek. Ponadto w stosunku do zadłużenia wdrożona została - po wcześniejszym zerwaniu układu ratalnego - egzekucja administracyjna. Prezes KRUS poinformował ponadto że świadectwo pracy za okres 5.08.1996.-31.12.1996. uwzględniono przy ustalaniu prawidłowych okresów podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Decyzję tę skierowano do W. W. zwanej dalej Skarżącą. Skarżąca w dniu 17 maja 2005 r. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, powołując się na trudną sytuację finansową. Wyjaśniła, że na utrzymaniu ma czworo dzieci w wieku szkolnym. Nie ma środków na zakup biletów miesięcznych i żywność. Ujawniła, że posiada jedynie 86 zł zasiłku rodzinnego oraz korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Skarżąca zwróciła się o umorzenie w całości kwoty 6.768,50 zł. Do wniosku załączyła kopię świadectwa pracy oraz kopię informacji PIT-11 za 1999 r. Decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Prezes KRUS "oddalił" wniosek Skarżącej o umorzenie odsetek za wskazany w decyzji okres. W motywach uzasadnienia ponowił zasadniczo argumentację zawartą w decyzji organu I instancji. Zauważył dodatkowo że w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej złą sytuację materialną. Poinformował również że świadectwo pracy za okres 8.10.1998.-13.03.1999. oraz informacja PIT-11 nie powodują wyłączenia z ubezpieczenia społecznego rolników. Na decyzję tę Skarżąca złożyła skargę, w której podniosła, że w KRUS ubezpieczyła się w 2001 r., stąd też bezprawnie KRUS żąda kwoty 6.768,50 zł za 1997 r. Wniosła o umorzenie tej kwoty. Skarżąca wyjaśniła, że w 2000 r. nabyła gospodarstwo rolne które nigdy nie było uprawiane, w konsekwencji nie osiągała z niego żadnego dochodu. Podniosła że jedyny dochód stanowi zasiłek rodzinny w kwocie 86 zł. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS powtórzył argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 9 września 2005 r. Skarżąca zaznaczyła, iż nie posiada potwierdzenia że w latach 1996-1997 przebywała na zasiłku chorobowym, gdyż Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie wydał stosownego zaświadczenia, mimo że pracodawcy, tj. E. przekazywali zwolnienia lekarskie. Stąd też KRUS nalicza za ten okres odsetki, a Urząd Skarbowy w K. prowadzi egzekucję administracyjną. W piśmie z dnia 5 października 2005 r. Skarżąca wniosła o wyegzekwowanie od ZUS zaświadczenia o ubezpieczeniu w wyżej wymienionym okresie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, orzekając w sprawach skarg na decyzje, postanowienia oraz inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej wymienione w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) dalej powoływanej jako p.p.s.a. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Tak określony zakres właściwości Sądu uniemożliwia uwzględnienie wniosku Skarżącej o umorzenie jej zadłużenia. O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają organy administracji publicznej. Oznacza to, że rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia zadłużenia należy wyłącznie do kompetencji Prezesa KRUS, o czym stanowi art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Zgodnie z tym przepisem Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, iż w sprawie nie zaistniały zdarzenia losowe mające bezpośredni wpływ na stan rozliczeń z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, a w stosunku do zadłużenia wdrożono egzekucję administracyjną. Natomiast w II instancji, Prezes KRUS, po przytoczeniu tej samej argumentacji, stwierdził, iż w aktach sprawy brak jest dokumentacji potwierdzającej złą sytuację materialną. Nie wyjaśnił przy tym o jaką dokumentację chodzi. Nie przeprowadził ponadto żadnej analizy okoliczności, na które powołała się Skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazała w nim że na utrzymaniu ma czworo dzieci w wieku szkolnym. Nie ma środków na zakup biletów miesięcznych i żywność. Ujawniła, że posiada jedynie 86 zł zasiłku rodzinnego oraz korzysta z pomocy Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. W tym miejscu należy zaznaczyć, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji wydanej w I instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. dwuinstancyjność postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. Ponadto takie lakoniczne uzasadnienia decyzji nie pozwalają Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcia zawarte w sentencjach decyzji wydanych w obu instancjach. Prezes KRUS, mając na względzie art. 41a ust. 1 zgodnie z którym Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, po uwzględnieniu jego możliwości płatniczych oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, powinien - w sytuacji, gdy doszedł do przekonania, że nie zachodzą okoliczności pozytywne - odmówić umorzenia należności, o których umorzenie ubiegała się Skarżąca. Zamieszczenie w sentencji decyzji wydanej w I instancji zwrotu "podjęto decyzję negatywną", nie jest zatem, w ocenie Sądu, prawidłowe przede wszystkim z uwagi na treść art. 107 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS podjęte w II instancji powinno natomiast odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zawarte w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawiam oddalić wniosek" nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Skoro bowiem organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą w mocy to rozstrzygnięcie. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Zakres, w jakim zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu określono stosownie do art. 152 p.p.s.a.