III SA/Wa 2576/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Alojzy Skrodzki, Asesor WSA Marta Waksmundzka-Karasińska, Protokolant Lidia Wasilewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek od zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. W dniu 30 maja 2005 r. wpłynęło do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określanej dalej jako "KRUS") pismo R.C. zwanego dalej Skarżącym, w którym zwrócił się o umorzenie odsetek, motywując to trudną sytuacją materialną. Wyjaśnił, że posiada gospodarstwo rolne o powierzchni 6,35 ha, z czego gruntów ornych są 4 ha. Stąd też osiągany z tego tytułu dochód jest niewielki, zaś utrzymuje się z niego także córka oraz syn z rodziną. Skarżący zaznaczył ponadto, że nie prowadzi hodowli zwierzęcej większych rozmiarów, gdyż jego żona od dłuższego już czasu choruje i nie jest zdolna do pracy w gospodarstwie. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (określany dalej jako "Prezes KRUS") odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek na ubezpieczenie społeczne rolników. W motywach uzasadnienia wyjaśnił, że przyznanie ulgi w postaci umorzenia części lub całości zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych szczególnie uzasadnionych wypadkach, zwłaszcza w razie znacznego ograniczenia możliwości finansowych płatnika składek, wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych. Umorzenie mogą zatem uzasadniać jedynie przypadki spowodowane działaniem takich czynników, na które płatnik składek nie mógł mieć wpływu i które są niezależne od sposobu jego postępowania. Prezes KRUS stwierdził, że z przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania wynika że sytuacja bytowa zasadniczo nie odbiega od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, którzy wywiązują się ze swoich zobowiązań z tytułu składek. Stąd też nie jest możliwe podjęcie odmiennej decyzji niż odmowna. Z uwagi jednak na okoliczności wpływające na sytuację finansową Skarżącego, tj. stan zdrowia jego żony i wiążące się z tym wysokie koszty leczenia oraz fakt iż na utrzymaniu Skarżącego pozostaje jeszcze córka i syn z rodziną jedyną formą ulgi jaka może być aktualnie zastosowana jest spłata zadłużenia w formie układu ratalnego. W tym celu Skarżący powinien złożyć stosowny wniosek. Pismem z dnia 21 lipca 2005 r. Skarżący "odwołał się" od powyższej decyzji, powołując się na opisane już wcześniej okoliczności, tj. trudną sytuację finansową, chorobę żony oraz fakt utrzymywania także córki oraz syna z rodziną. Dodatkowo podniósł, że w czerwcu 2005 r. padła mu cielna krowa. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2005 r. Nr [...] Prezes KRUS "odmówił umorzenia odsetek od zaległych składek" i "podtrzymał" decyzję organu I instancji, ponawiając zasadniczo argumentację w niej zawartą. Zauważył również iż Skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności mających wpływ na zmianę decyzji. Poinformował ponadto że upadek bydła nie jest zdarzeniem mającym kluczowy wpływ na udzielenie ulgi. Na decyzję tę Skarżący złożył skargę, w której polemizując z argumentami Prezesa KRUS o uznaniowości i wyjątkowości przyznania ulgi w spłacie należności stwierdził, że jego sytuacja jest wyjątkowa i przemawia za umorzeniem odsetek. Wskazał, że o zdarzeniach losowych (padnięcie bydła, pożar stodoły), o których wspomina organ w zaskarżonej decyzji obszernie informował ubezpieczyciela. W skardze Skarżący opisał również kondycję finansową i zdrowotną swojej rodziny. Do skargi dołączył zaświadczenia lekarskie potwierdzające, że zarówno Skarżący jak i jego żona wymagają stałego leczenia. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z powodów innych niż w niej wskazane. Zgodnie z art. 41a ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (tekst jedn. Dz.U. 1998 r. Nr 7, poz. 25 z późn. zm.) powoływanej dalej jako u.u.s.r. Prezes Kasy lub upoważniony przez niego pracownik, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części, a także umorzyć należności Kasy z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w całości lub części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia lub odmowy umorzenia należności zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r. przybiera formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika KRUS. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego, co oznacza, że postępowanie poprzedzające wydanie decyzji, o której mowa wyżej jest postępowaniem administracyjnym, prowadzonym w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) dalej powoływanej jako k.p.a. W tym stanie rzeczy obowiązkiem Prezesa KRUS było zastosowanie się do przepisów tej ustawy, zarówno w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, jak i w postępowaniu prowadzonym w II instancji na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Wymóg taki wynika wprost z przepisu art. 6 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej - do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie decyzji spełnia szczególnie istotną rolę w przypadku decyzji podejmowanych w ramach tzw. uznania administracyjnego, a do takich należą decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie. Pozwala ono bowiem na dokonanie oceny, czy decyzja nie została wydana z takim naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności czy organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, czy nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub też czy nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Prawidłowe uzasadnienie decyzji wiąże się ponadto z realizacją zasady przekonywania, sformułowanej w art. 11 k.p.a. Wyjaśnianie stronom zasadności przesłanek, którymi kieruje się organ przy załatwieniu sprawy ma bowiem ograniczyć konieczność stosowania środków przymusu przy jej wykonaniu. Oceniając pod tym względem zaskarżone decyzje stwierdzić należy, że ich uzasadnienia powyższych wymogów nie spełniają. Uzasadnienia te są niezwykle lakoniczne. W decyzji wydanej w I instancji organ stwierdził jedynie, iż umorzenie zadłużenia ma charakter uznaniowy i może być stosowane w wyjątkowych, szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz wskutek nieszczęśliwych zdarzeń losowych, a ponieważ sytuacja bytowa Skarżącego nie odbiega zasadniczo od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie, to nie ma podstaw do pozytywnego załatwienia wniosku o umorzenie. Jedyną zaś formą ulgi, jaka może być w chwili obecnej zastosowana wobec Skarżącego jest spłata zadłużenia na raty. Natomiast w II instancji, Prezes KRUS po przytoczeniu argumentacji o uznaniowości i wyjątkowości umorzenia zadłużenia stwierdził, iż wobec braku nowych okoliczności przemawiających za zmianą wcześniej podjętej decyzji, utrzymano ją w mocy. Dodatkowo poinformowano Skarżącego że upadek bydła, na który powołał się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest zdarzeniem o kluczowym znaczeniu dla zmiany decyzji i udzielenia ulgi w postaci umorzenia zadłużenia. Skarżący w swoim wniosku o umorzenie wskazywał, iż osiągany z gospodarstwa rolnego dochód jest niewielki, utrzymuje się z niego natomiast także córka oraz syn z rodziną. Skarżący powołał się ponadto na zły stan zdrowia swojej żony, który uniemożliwia jej pracę w gospodarstwie. Ustosunkowanie się do tych stwierdzeń jednym zdaniem mówiącym o tym, że sytuacja bytowa Skarżącego nie odbiega zasadniczo od sytuacji innych rolników gospodarujących na tym terenie oraz że jedynym możliwym sposobem pomocy Skarżącemu jest rozłożenie płatności zadłużenia na raty świadczy o tym, że w uzasadnieniu tym brak jest jakiejkolwiek jego indywidualizacji poprzez odniesienie się do wyników przeprowadzonego postępowania. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach uznania administracyjnego, do odmowy umorzenia należności, nawet wówczas, gdy spełniona zostałaby przesłanka warunkująca to umorzenie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów podnoszonych przez stronę i odwołując się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego wyjaśniać w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego umorzenia. Ponadto takie lakoniczne uzasadnienie decyzji nie pozwala Sądowi na stwierdzenie czy w niniejszej sprawie materiał dowodowy w ogóle został zebrany. W konsekwencji nie jest możliwe zbadanie czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej w tym przepisie zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ocena materiału dowodowego następuje natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, określoną w art. 80 k.p.a. W świetle natomiast stwierdzenia organu II instancji, że Skarżący nie wniósł żadnych nowych okoliczności przemawiających za zmianą uprzednio wydanej decyzji należy stwierdzić, iż postępowanie odwoławcze polega na ponownym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy, która była już przedmiotem rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ I instancji, nie zaś jedynie na kontroli decyzji podjętej w I instancji. Wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania wymusza zatem na organie odwoławczym odniesienie się w uzasadnieniu wydanej przez siebie decyzji nawet do tych twierdzeń strony, które omówiono już raz w rozstrzygnięciu organu I instancji. W związku z powyższym organ odwoławczy nie mógł poprzestać na stwierdzeniu, iż Skarżący nie przedstawił nowych okoliczności w sprawie. Tego rodzaju okoliczność faktyczna nie zwalnia bowiem organu od odstąpienia od rygorów prawidłowego uzasadnienia decyzji określonych w art. 107 § 3 k.p.a., gdyż takiego uprawnienia nie da się wywieść z żadnego przepisu k.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy poinformował ponadto Skarżącego, iż upadek bydła nie jest zdarzeniem mającym kluczowy wpływ na zmianę decyzji i udzielenie ulgi w postaci umorzenia zadłużenia. Nie wskazał przy tym przyczyn, dla których doszedł do takiego wniosku. Nie rozstrzygając istoty sprawy stwierdzić jedynie należy, iż padnięcie krowy powinno być rozpatrywane nie tylko w kategoriach jego wpływu na zmianę decyzji, ale przede wszystkim na sytuację finansową Skarżącego, a w szczególności na możliwość spłaty zadłużenia. Za wadliwie sformułowane Sąd uznał również rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Rozstrzygnięcie Prezesa KRUS powinno bowiem odpowiadać art. 138 k.p.a., który stanowi, iż organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy, bądź uchylając tę decyzję umarza postępowanie pierwszej instancji, albo umarza postępowanie odwoławcze. W świetle powyższego rozstrzygnięcie zamieszczone w sentencji zaskarżonej decyzji "postanawia się odmówić" i "podtrzymać" decyzję z dnia [...] lipca 2005 r. nie mieści się w granicach wyznaczonych przez powołany wyżej przepis. Skoro bowiem w świetle tak sformułowanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy uznał, że podziela stanowisko wyrażone w decyzji podjętej w I instancji obowiązany był wydać decyzję utrzymującą, a nie "podtrzymującą" w mocy to rozstrzygnięcie. Sąd zważył również, iż organy obu instancji przed wydaniem decyzji nie umożliwiły Skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, przez co nie wywiązały się z obowiązku nałożonego nań przepisem art. 10 § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przesłanki odstąpienia od tego obowiązku określone zostały w art. 10 § 2 k.p.a. Żadna z nich nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Wprawdzie przepisy k.p.a., odmiennie niż ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.) nie precyzują obowiązków organów administracji publicznej poprzez wskazanie, iż stronie należy wyznaczyć termin, w którym może ona zrealizować swoje prawo, jednakże, zdaniem Sądu, z przepisu art. 10 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu poinformowania strony o zakończeniu postępowania dowodowego i w konsekwencji o możliwości wypowiedzenia się co do okoliczności wskazanych w tym artykule, które przecież będą stanowić podstawę faktyczną decyzji. Zawarte w treści art. 10 § 1 k.p.a. sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ administracji publicznej, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Możliwość wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, jest więc dla strony niejako ostatnią szansą na przedstawienie i uzasadnienie swojego stanowiska. Natomiast wyznaczenie stronie terminu na wypowiedzenie się jest uzasadnione koniecznością określenia czasu, w jakim organ administracji publicznej, oczekiwać powinien na jej stanowisko w sprawie. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa pozostawiono wyłącznie jej uznaniu. Rzeczą organu jest jej to umożliwić, czego organy w niniejszej sprawie nie uczyniły. Zważyć należało również i to, że niewywiązanie się z obowiązków nałożonych na organy art. 10 § 1 k.p.a. miało wpływ na możliwość uznania podnoszonych przez nie okoliczności faktycznych za udowodnione i oparcie na nich rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 81 k.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) należało orzec jak w sentencji.