VII SA/Wa 463/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska - Śpiewak, Sędziowie ( WSA, As. WSA Leszek Kamiński (spr.), Grzegorz Czerwiński, , Protokolant Anna Mężyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 listopada 2005 r. sprawy ze skargi K. i T. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia z dnia [...] września 1997r., znak: [...]Burmistrz Miasta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. B. pozwolenie na budowę garażu na działce przy ul. [...], a następnie decyzją z dnia [...] listopada 1997r., znak: [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Decyzja ta doręczona została ostatniej ze stron w dniu 30 grudnia 1997 r. W związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 maja 1999r., sygn. akt P. 9/98, z dniem 15 maja 1999 r. utracił moc obowiązującą § 12 ust. 7 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który miał zastosowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją. W oparciu o art. 145a k.p.a., w dniu 16 listopada 1999 r. wznowione zostało postępowanie w tej sprawie. Postępowanie to, przechodziło przez różne fazy instancyjne i postępowanie nieważnościowe toczące się w stosunku do decyzji wydanych w postępowaniu wznowionym, a także przez kontrolę sądowoadministracyjną, ostatecznie zakończyło się decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2005 r. zmieniającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Ta ostatnia decyzja uchylała wydane w postępowaniu zwykłym, wymienione na wstępie, decyzje Burmistrza i Wojewody. Natomiast Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił wspomnianą decyzję Wojewody i odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. Organu II instancji w uzasadnieniu odmowy uchylenia wymienionych decyzji podał, że w sprawie nie wystąpiła "żadna z podstaw wzruszenia decyzji ostatecznej". Organ kończący wznowione postępowanie nie przytoczył jednak w swojej decyzji podstawy prawnej, na której oparł rozstrzygnięcie. K. i T. K., którzy inicjowali w 1999 r. wznowienie postępowania, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na tę decyzję, podnosząc, że sprawę powinno rozpoznawać się z uwzględnieniem zmian, które nastąpiły po wydaniu decyzji z 1997 r., gdyż inwestor w trakcie budowy dokonał istotnych zmian powodujących naruszenie norm odległościowych, ujętych w przepisach wykonawczych do Prawa Budowlanego. Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał stanowisko zajęte w decyzjach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skargę należało uwzględnić, lecz z przyczyn innych niż w niej podane. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że Sąd, rozpoznając skargę, ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ww. ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Organy rozpoznające sprawę we wznowionym postępowania, po przeprowadzeniu wielu czynności i analiz we wcześniejszych fazach postępowania, zakończyły ostatecznie wznowioną sprawę w dniu [...] stycznia 2005 r. odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1997 r. W decyzji nie przytoczono podstawy odmowy uchylenia decyzji, chociaż z treści uzasadnienia zdaje się wynikać, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozstrzygając merytorycznie sprawę zastosował w tym przypadku art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. (odmowa uchylenia decyzji dotychczasowej, w przypadku braku podstaw do jej uchylenia). Już ta wada uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zważyć jednak ponadto należało, że ostateczna decyzja merytorycznie rozstrzygająca sprawę we wznowionym postępowaniu zapadła po upływie ponad 7 lat od daty doręczenia decyzji z dnia [...] listopada 1997 r. Tymczasem z art. 146 § 1 k.p.a. wynika, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145a, nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Przepis, przy wymienionej podstawie ustala okres przedawnienia na pięć lat, po upływie których, organy administracji tracą kompetencję do merytorycznego rozpoznawania sprawy. Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 1999 r., sygn. akt I SA 1956/98, LEX nr 48560 "Organ administracyjny rozpoznający sprawę po wznowieniu postępowania musi badać nie tylko, czy istniały przyczyny wznowienia podane w art. 145 § 1 kpa, ale także czy na przeszkodzie ewentualnemu rozstrzygnięciu sprawy co do istoty nie stoją okoliczności, o jakich mowa w cytowanym art. 146 kpa. Artykuł ten zawiera dwie przesłanki negatywne (zawarte w § 1 i § 2 art. 146) ograniczające dopuszczalność uchylenia decyzji administracyjnej w trybie wznowienia postępowania. Wystąpienie tych przesłanek nie ogranicza dopuszczalności wznowienia postępowania. Ogranicza natomiast możliwość organu rozstrzygnięcia we wznowionym postępowaniu sprawy co do istoty." Podobne stanowisko przyjął NSA w wyroku z dnia 25 czerwca 1999 r. w sprawie sygn. akt IV SA 1018/97, LEX nr 47227, podkreślając, że "treść art. 146 § 1 kpa wskazuje w sposób jednoznaczny, iż upływ określonych w nim terminów, jako negatywnej przesłanki do uchylenia w trybie wznowieniowym decyzji, jest bezwarunkowy, tj. niezależny od okoliczności, które to spowodowały." Skład Orzekający Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie podziela tę linię orzeczniczą, iż upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Akceptacja poglądu przeciwnego oznaczałaby, że po upływie okresu przedawnienia, kiedy organ nie mógł już uchylić decyzji (art. 146 § 1 in fine), nadal może toczyć się postępowanie badające sprawę co do istoty. Prowadzenie postępowania po upływie okresu przedawnienia narusza zasadę trwałości decyzji administracyjnej, której podstawową funkcją jest stabilizacja stosunków prawnych. Zgodnie z tą zasadą strony postępowania, mają prawo oczekiwać, że po upływie okresu przedawnienia ich uprawnienia i obowiązki, wynikające z decyzji administracyjnej, nie ulegną z tego powodu wzruszeniu. Po upływie terminu przedawnienia nie może dojść do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Wznowione postępowanie z chwilą upływu okresu przedawnienia staje się zatem bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu z tej właśnie przyczyny. Uzasadnia to w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszej instancji, jako że wskazane uchybienia dotyczą postępowania organów obu instancji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późn. zm.) uchylił zarówno decyzję organu II instancji jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.