II SA/Wr 1859/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: SNSA Halina Kremis (sprawozdawca) Sędziowie: NSA Andrzej Wawrzyniak WSA Andrzej Cisek Protokolant: apl. prok Katarzyna Książek-Tomkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. O. i T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej uchyla zaskarżoną decyzję; I. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz strony skarżącej 5007,90 zł kosztów postępowania w sprawie; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. Wicestarosta O. decyzją z dnia [...] r. (Nr [...]), ustalił – na rzecz "A" s.c. A. O. T. R. we W.– opłatę w wysokości dwukrotnej należności, co stanowi [...]zł, w związku ze stwierdzeniem, że grunty rolne zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jako podstawę prawną decyzji organ przywołał art. 5, art. 11 ust. 1, 3, 4 oraz art. 12 ust. 7 i 28 ust. 1 z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów ornych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.). W uzasadnieniu wywiedziono, iż opłatę należy naliczyć w podanej wysokości, w związku ze stwierdzeniem, że grunty rolne zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dalej w motywach rozstrzygnięcia wskazano, iż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, wskutek telefonicznej interwencji Wójta Gminy D.. W toku postępowania ustalono, że po uzyskaniu pozytywnej opinii Zarządu Gminy D. (postanowienie z dnia [...]r., Nr [...]), Wojewoda W. wydał koncesję z dnia [...]r., Nr [...], na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "M.". Pismem z dnia [...]r. Zarząd Gminy D. poinformował inwestorów, że Rada Gminy D., odstąpiła od sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru funkcjonalnego dla terenu górniczego "M.". Rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy D., zarówno działki nr [...]i [...], jak i powstałe po ich podziale działki nr [...],[...],[...]i [...]są działkami rolnymi, plan zaś nie przewiduje zmiany sposobu ich użytkowania. Zdaniem organu, w tej sytuacji miało miejsce niezgodne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Zarówno bowiem działka nr [...], jak i pozostałe działki wchodzące w skład terenu górniczego "M." są gruntami rolnymi. W ocenie organu pierwszej instancji, warunkiem prawidłowego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz uzyskanie zgody właściwego organu na zamierzone wyłączenie. Przesłanki te w tej sprawie nie zostały spełnione, zasadne zatem było – w opinii organu pierwszej instancji – ustalenie na rzecz inwestorów opłaty w opisanej na wstępie wysokości. Organ wyjaśnił, iż opłata z tytułu wyłączenia użytków rolnych naliczana jest tylko za faktyczne wyłączenie użytków rolnych utworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas III a i III b. W jego ocenie warunek ten spełniły tylko działki nr [...] ([...]) o powierzchni 0,31 ha oraz działka nr [...] ([...]) o pow. 0,35 ha. Do naliczenia przyjęto powierzchnie na podstawie faktycznego pomiaru geodezyjnego sporządzonego przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. Rejonowy Oddział w O.. Pozostałe użytki rolne, które również faktycznie wyłączono z produkcji rolniczej, nie wymagały wydania decyzji, dlatego zostały w rozstrzygnięciu pominięte. Opisana decyzja została zakwestionowana przez A. O. i T. R. prowadzących działalność w ramach spółki cywilnej "A". Skarżący zarzucili, iż Starosta literalnie powtórzył brzmienie poprzedniej decyzji wydanej w spornej sprawie, nie wyjaśniając – mimo zaleceń Kolegium – wszystkich okoliczności sprawy. Ponadto, podtrzymali swoje stanowisko zawarte w odwołaniu do uprzednio wydanego rozstrzygnięcia, twierdząc, iż działali w dobrej wierze, mając na względzie postanowienie Zarządu Gminy D., w którym stwierdzono, że grunty objęte koncesją górniczą nie wymagają wyłączenia z produkcji rolnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z dnia [...]r. (nr [...]), po rozpatrzeniu odwołania "A" s.c. A. O. T. R. we W., od opisanej decyzji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało ją w mocy. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia opłaty za niezgodne z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie opisanych dziatek z produkcji rolniczej było już przedmiotem oceny Kolegium. Decyzją z dnia [...]r. (Nr [...]) Kolegium uchyliło w całości decyzję Starosty O. z dnia [...]r. (Nr [...]), ustalającą na rzecz "A" opłatę w wysokości dwukrotnej należności, co stanowiło [...] zł (słownie: [...]złotych, [...] groszy), w związku ze stwierdzeniem, że grunty rolne: działka nr [...] oraz działka nr [...], położone w obrębie M., gmina D., zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Powodem uchylenia rozstrzygnięcia było naruszenie w pierwszoinstancyjnym postępowaniu zasad procedury administracyjnej oraz błędne oznaczenie adresata orzeczenia. Wydana decyzja była, w ocenie Kolegium, niezrozumiała. Organ nie wyjaśnił stronom przesłanek podjęcia kwestionowanego rozstrzygnięcia oraz ograniczenia jego zakresu tylko do określonych działek. Nie wyjaśnił również na jakiej podstawie ustalił powierzchnię faktycznie wyłączoną z produkcji rolniczej. Zdaniem Kolegium, naruszono w ten sposób art. 7 i art. 77 kodeksu postępowania administracyjnego. Po rozpatrzeniu sprawy wskutek uchylenia poprzedniej decyzji, organ wydał kolejne rozstrzygnięcie, w którym ponownie ustalił opłatę w wysokości dwukrotnej należności, co stanowi [...]zł (słownie: [...]złotych), w związku ze stwierdzeniem, że grunty rolne: działka nr [...] oraz działka nr [...], położone w obrębie M., gmina D., zostały wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W ocenie Kolegium, kwestionowana obecnie decyzja nie jest już dotknięta uchybieniami natury formalnej wskazanymi w orzeczeniu Kolegium z dnia [...]r. (SKO [...]). Organ pierwszej instancji wyjaśnił bowiem w decyzji – mimo odmiennego zapatrywania odwołujących się stron – sporne zagadnienia oraz wydał decyzję uwzględniającą dokonane ustalenia. Wyjaśnione zostały przesłanki naliczenia opłaty wyłącznie za działki o numerach [...] oraz [...], jak również tryb ustalenia powierzchni tych nieruchomości. Stronom przedstawiono zarówno powody, jak i sposób ustalenia kwestionowanej należności. Organ ustosunkował się także do rozbieżności w oznaczeniu symboli, dotyczących terenu podlegającego faktycznemu wyłączeniu z produkcji rolniczej. Ponowne postępowanie w sprawie opłaty przeprowadzone zostało zatem z poszanowaniem – poprzednio naruszonych – zasad procedury administracyjnej. Kolegium podziela ocenę organu pierwszej instancji, iż warunkiem prawidłowego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej jest w pierwszej kolejności przeznaczenie nieruchomości na cele nierolnicze lub nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zasada ta wynika bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów i leśnych (Dz. U. 1995 r., Nr 16, poz. 78 w późn. zm.). Dodatkowo, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, zaliczonych do klas l, II, III, III a, III b, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie (art. 11 ust. 1 tej ustawy). Skoro przesłanki ustawowe nie zostały spełnione, zasadne stało się ustalenie opłaty z tytułu faktycznego, niezgodnego z przepisami ustawy, wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (art. 28 ust. 1 tejże ustawy). Należy podkreślić, iż w myśl art. 4 ust. 11 powołanej ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż postanowienie Zarządu Gminy D. z dnia [...]r. (Nr [...]), nie może stanowić podstawy do zaniechania przez odwołujących się wykonania obowiązków nałożonych wielokrotnie już powoływaną ustawą. Strony zobowiązane były zatem uzyskać stosowną decyzję, pozwalającą na rozpoczęcie innego niż rolniczy sposobu użytkowania nieruchomości. Ponieważ teren objęty decyzją – zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji – obejmuje przede wszystkim gleby brunatne wyługowane i brunatne kwaśne na piaskach gliniastych, lekkich pylastych pyłach, zwykłych piaskach luźnych, piaskach słabo gliniastych, ustalenie opłaty nastąpiło wyłącznie – w myśl art. 11 ust. 1 ustawy – z tytułu wyłączenia z produkcji działki nr [...] oraz działki nr [...]. Powierzchnia tych działek została ustalona na podstawie sporządzonego przez Biuro Geodezji i Terenów Rolnych we W. – Rejonowy Oddział w O. faktycznego pomiaru geodezyjnego. Dodatkowo Kolegium wyjaśnia, iż ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uzależnia odstąpienia od ustalenia opłaty za niezgodne z przepisami wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej od przeprowadzenia procesu rekultywacji. Są to bowiem postępowania odrębne. Opłata, którą ustalono w rozpatrywanej sprawie, jest bowiem naliczana w związku ze stwierdzeniem samego faktu wyłączenia, nie jest zaś powiązana ani z dalszymi procesami, którym podlegać może przedmiotowa nieruchomość, ani z datą wygaśnięcia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego. Ponadto należy zauważyć, iż z dołączonych do akt sprawy dokumentów wynika, odmiennie niż to wywodzą kwestionujący rozstrzygnięcie w złożonym odwołaniu, iż nie został przywrócony stan wyłączonych gruntów sprzed daty wyłączenia (dokument pt. "rozliczenie powierzchni nieruchomości"). W ocenie Kolegium brak jest podstaw faktycznych i prawnych uzasadniających dokonanie kasacji zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie stanowi ich też żaden z podnoszonych przez strony odwołującej się argumentów. Na ostateczną decyzję w sprawie skargę do sądu administracyjnego złożyli "A" A. O. T. R. s.c. z siedzibą we W.. W skardze podnieśli zarzuty zbieżne z odwołaniem. Wskazali na naruszenie art. 6, 7, 8 i 107 § 1 kpa. We wnioskach skarga zmierza do uchylenia zaskarżonych decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Skarżący konsekwentnie podnoszą błędność kwestionowanych decyzji przede wszystkim w kontekście postanowienia Zarządu Gminy D. z dnia [...]r. (Nr [...]). Dodają także, iż Starosta O. w decyzji z dnia [...] r. stwierdził całkowitą utratę wartości użytkowej gleby klasy III na powierzchni 0,07 ha, czego organy nie wzięły pod uwagę orzekając w sprawie. W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowanie przed sądami administracyjnymi, zwana dalej upsa – Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z taką kontrolą mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Skarga jest uzasadniona, a to musi doprowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji. Jak wynika z dołączonych do odpowiedzi na skargę akt administracyjnych, w aktach tych znajduje się, przywołane w uzasadnieniu Kolegium postanowienie Zarządu Gminy D. z dnia [...] r. (Nr [...]), przy czym organ odwoławczy w motywach decyzji utrzymującej decyzję organu pierwszej instancji w mocy napisał jedynie, że "podziela stanowisko organu pierwszej instancji, iż nie może (ono – przyp sądu) stanowić podstawy do zaniechania przez odwołujących się wykonania obowiązków nałożonych wielokrotnie już powoływaną ustawą". Organ nie wskazał żadnych argumentów, dlaczego funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne postanowienie jest, jego zdaniem, w niniejszym postępowaniu, niewiążące. Wskazać trzeba, iż w podstawie prawnej omawianego postanowienia, organ, obok innych przepisów prawa materialnego, przywołał także art. 4 ustęp 11 i art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów ornych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm.), a w uzasadnieniu orzeczenia napisał, iż "na podstawie art. 4 ust. 11 i art. 11 ust. 6 nie zachodzi konieczność zmiany użytkowania terenu, gdyż będzie on eksploatowany przez trzy lata, a następnie zostanie zalesiony". Z kolei z osnowy postanowienia wynika, iż dotyczy ono (między innymi) działki nr [...]. Ograniczenie się przez organ odwoławczy do stwierdzenia, iż wskazane postanowienie nie może stanowić podstawy do zaniechania przez odwołujących się wykonania obowiązków nałożonych ustawą, bez wyczerpującego podania motywów takiej oceny, narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Skarżący, będąc w posiadaniu omawianego dokumentu, twierdzą i wywodzą, iż działając w zaufaniu do organów Państwa mieli prawo sądzić, że w sprawie nowego, odmiennego od dotychczasowego przeznaczenia gruntów nie muszą już nic robić. Jeśli organ jest innego zdania i uważa, iż mimo treści tego dokumentu skarżący winni byli wykonać wszystkie obowiązki, jakie nakłada na nich ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to powinien to w sposób wyczerpujący uzasadnić. Brak szczegółowego uzasadnienia decyzji już tylko w tym zakresie narusza art. 7 kpa, w myśl którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Brak szerokiego i dogłębnego uzasadnienia z jakiego względu ten akt pozostaje bez wpływu na obowiązki zobowiązanych w rozważaniach Kolegium stanowi nadto naruszenie art. 107 § 3 kpa. Prawidłowo prowadząc postępowanie administracyjne, organ zobowiązany był wyjaśnić jaki charakter miał wskazany wyżej dokument, czy i jaki był jego wpływ na charakter wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, czy wobec jego formy i treści w sprawie mamy do czynienia istotnie z zachowaniem strony skutkującym naliczeniem opłaty w taki sposób, jak to w kontrolowanych decyzjach przyjmują oba organy. Lakoniczność uzasadnienia już tylko w zakresie wskazanej, a podniesionej tak w odwołaniu jak i skardze okoliczności, narusza także art. 80 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie najpierw dokonanie odpowiednich ustaleń, a następnie rozważenie czy omówiony dowód ma wpływ na wynik sprawy, czy też nie i dlaczego, po czym zostanie wydana nowa decyzja w sprawie. Organ rozważy w szczególności, czy opisane postanowienie powoduje, iż w sprawie mamy do czynienia (w szczególności w zakresie działki [...]) z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, co skutkuje ustaleniem opłaty w wysokości dwukrotnej należności (art. 28 ust. 1 ustawy). Reasumując zaskarżona decyzja, jako orzeczenie naruszające przepisy postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podlega uchyleniu w całości, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) upsa. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 ustawy. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.