II SA/Gd 227/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Jędrkowiak, Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.), Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski, Protokolant Agnieszka Lewandowska, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi V. L. oraz T. L. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2003 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję i zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz V. L. oraz T. L. 10 (dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dwiema decyzjami z dnia 7 listopada 1997 r. Wójt Gminy zatwierdził projekty budowlane i udzielił A. M. pozwolenia na budowę jednorodzinnego domu mieszkalnego i szczelnego zbiornika na ścieki na działce nr [...] w M. oraz budynku mieszkalno-usługowego i ekologicznej oczyszczalni ścieków na działkach nr [...] i [...] w tej samej miejscowości. W dniu 21 stycznia 2002 r. skarżące T. L. i V. L. złożyły w Urzędzie Gminy pismo, z którego wynikało, iż skarżą się na bezczynność urzędników w sprawie niezgodnej z prawem budowy na działkach nr [...] i [...] stawów. W szczególności twierdziły, że inwestycja ta została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz że jest ona uciążliwa dla otoczenia, gdyż A. M. używa do napełniania i wymiany wody w stawach mechanicznej pompy, która powoduje hałas i drgania. Pismo skarżących zostało w dniu 27 lutego 2002 r. przekazane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który decyzją z dnia 18 września 2002 r. nakazał A. M. rozbiórkę trzech oczek wodnych wraz z kamienną kaskadą na działkach nr [...] i [...] i decyzją z dnia 23 września 2002 r. nałożył na niego, w związku z budową budynku mieszkalnego na działce nr [...] w istotny sposób odbiegający od zatwierdzonego projektu budowlanego, obowiązek wykonania w terminie do 15 marca 2003 r. inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych oraz orzeczenia technicznego dotyczącego tych robót. Decyzja z dnia 23 września 2002 r., jak wynika z jej uzasadnienia, oparta została na ustaleniu, że niezgodnie z zatwierdzonym projektem wybudowano od strony elewacji pólnocno-zachodniej wiatrołap, a od strony elewacji pólnocno-wschodniej garaż. A. M. od obu tych decyzji wniósł odwołania, w których podniósł, że w dniu 4 września 2002 r. zgłosił do użytkowania budynek wraz z elementami zagospodarowania terenu, zaś Urząd Gminy nie zgłosił sprzeciwu, co powoduje, jego zdaniem, że budynek został w dniu 18 września 2002 r. przyjęty do użytkowania. W związku z tym wnosił o stwierdzenie nieważności decyzji. W dniu 24 października 2002 r. wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienie Wójta Gminy z dnia 16 października 2002 r. o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie budynku na działce nr [...]. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że zostało ono podjęte na skutek wniosku A. M. z dnia 4 września 2002 r. i w związku ze stwierdzeniem, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia 23 września 2002 r. Postanowienie to, na skutek zażalenia A. M., zostało uchylone postanowieniem Wojewody z dnia 6 grudnia 2002 r., który jednocześnie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie przyjmując, że A. M. w dniu 4 września 20002 r. nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, lecz zgłosił zakończenie budowy i przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Wojewoda stwierdził przy tym, że w decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązano inwestora do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, jednakże skoro właściwy organ w terminie 14 dni od otrzymania zgłoszenia o zakończeniu budowy nie zgłosił sprzeciwu w drodze decyzji (z uwagi na warunek zawarty w pozwoleniu na budowę dotyczący uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wybudowania obiektu budowlanego z naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu na budowę), to zgłoszenie obiektu budowlanego do użytkowania należy uznać za skuteczne. Postanowienie Wojewody z dnia 6 grudnia 2002 r. zostało zaskarżone przez skarżącą V. L. do sądu administracyjnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając odwołanie A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2002 r. decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie przed tym organem. Uzasadniając swoją decyzję organ odwoławczy stwierdził, że w dniu 4 września 2002 r. A. M. zawiadomił Urząd Gminy o zakończeniu budowy informując o zmianach w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego. Następnie odwołał się do postanowienia Wojewody z dnia 6 grudnia 2002 r. i uznał, że w tych okolicznościach postępowanie administracyjne wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie wybudowania budynku mieszkalnego na działce nr [...] w sposób odbiegający od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę stało się bezprzedmiotowe. Skargę do sądu administracyjnego na decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 21 stycznia 2003 r. wniosły skarżące T. L. i V. L. . W skardze zarzuciły, że z powodu opieszałości organów administracji publicznej (Wójta Gminy , Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego) doszło do zaakceptowania bezprawnego działania inwestora. Twierdziły też, że zawiadomienie o zakończeniu budowy nie może powodować zalegalizowania obiektu budowlanego wykonanego niezgodnie z przepisami. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Nie jest trafny pogląd Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wyrażony w zaskarżonej decyzji, o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wybudowania budynku w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę z powodu zawiadomienia o zakończeniu robót i niewniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w chwili podjęcia zaskarżonej decyzji (Dz.U. nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Z redakcji tego przepisu wynika, że nie stosuje się go w przypadkach opisanych w art. 55 i art. 57 Prawa budowlanego. W art. 55 Prawa budowlanego wymienia się przypadki, kiedy wymagane jest uzyskanie pozwolenia na użytkowanie. Jednym z tych przypadków jest zobowiązanie inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie w pozwoleniu na budowę (art. 55 ust. 1 pkt 1). Wojewoda w postanowieniu z dnia 6 grudnia 2002 r wyraźnie stwierdził, że w niniejszej sprawie inwestor decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 7 listopada 1997 r. był zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jeżeli tak było, to zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 4 września 2002 r. było w istocie wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. W sytuacji, kiedy obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę nie sposób przyjąć, aby inwestor mógł zadecydować, że zawiadamia o zakończeniu budowy w trybie art. 54, a nie składa wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie. Takie postępowanie zmierzałoby bowiem do obejścia obowiązku nałożonego ostateczną decyzją. Tym samym wadliwe było umorzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez Wojewodę oparte na ustaleniu, iż inwestor nie złożył wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Umorzenie postępowania w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie jest także wadliwe z innego powodu, mianowicie dlatego że organ drugiej instancji umorzył postępowanie organu pierwszej instancji co do istoty sprawy rozpoznając zażalenie na postanowienie w przedmiocie zawieszenia tego postępowania. W konsekwencji wadliwe jest też umorzenie postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który na tym postanowieniu Wojewody się oparł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, idąc śladem Wojewody, wadliwie zinterpretował art. 54 ust. 1 i art. 55 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przyjmując, że inwestor, który został w decyzji o pozwoleniu na budowę zobowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie, może skutecznie zawiadomić o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego i tym samym uchylić się od obowiązku nałożonego w decyzji o pozwoleniu na budowę. Ta błędna wykładnia doprowadziła do przyjęcia, iż doszło do zakończenia budowy, co uniemożliwia prowadzenie postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Prawidłowo zaś rozumiejąc wskazane przepisy należało dojść do wniosku, że zawiadomienie o zakończeniu budowy z dnia 4 września 2002 r. jest w istocie wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie. To zaś wyklucza przyjęcie, iż doszło do zakończenia budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego, co z kolei umożliwia kontynuowanie postępowania organu nadzoru budowlanego w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę. Wskazać przy tym należy, że organ nadzoru budowlanego był władny prowadzić takie postępowanie mimo umorzenia przez Wojewodę postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie, gdyż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie nie jest warunkiem postępowania w sprawie istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę oraz dlatego, że związanie postanowieniem Wojewody nie rozciąga się na postępowanie organu nadzoru budowlanego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną decyzję naruszono wskazane przepisy prawa materialnego w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy (prawidłowa wykładnia uniemożliwiała umorzenie postępowania). W konsekwencji Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpozna odwołanie A. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 września 2002 r. uwzględniając wynikającą z niniejszego uzasadnienia wykładnię, według której brak było podstaw do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy uwzględni też przy ponownym rozpoznaniu sprawy ewentualne istotne zmiany stanu prawnego i faktycznego. Wobec uwzględnienia skargi na mocy art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi obciążono organ administracji publicznej kosztami postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.