II SA/Gd 795/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski, Sędziowie Sędzia WSA Janina Guść,, Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska, po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. J., K. L. L. i P. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 kwietnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 maja 2002 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz każdego ze skarżących po 225 (dwieście dwadzieścia pięć) zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie kwotę 30 (trzydzieści) zł tytułem zwrotu kosztów uiszczonego wpisu. Prezydent Miasta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 21 maja 2002 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 46, poz. 543 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. L.-L., P. L. i Ma. J. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. E. P. [...], odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości, będącej własnością Gminy Miasta [...] (KW [...] oraz KW [...]), stanowiącej działkę nr [...], o pow. 1141m2, oznaczoną na karcie mapy nr [...], oraz nie wydzielone części o łącznej pow. 50m2 działek nr [...] i nr 104, oznaczonych na karcie mapy nr [...], stanowiących drogi ul. [...] i ul. [...], która to nieruchomość pierwotnie oznaczona była na karcie mapy nr [...] jako działka nr [...] o pow. 1191m2. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, iż poprzednik prawny wnioskodawców – W. L. posiadał, na mocy umowy z dnia 19 marca 1957 roku, prawo użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] o pow. 1191m2, ustanowione na podstawie art. 3 ust. 2 dekretu z dnia 10 grudnia 1952 roku o odstępowaniu przez Państwo nieruchomego mienia nierolniczego na cele mieszkaniowe oraz na cele budownictwa indywidualnych domów jednorodzinnych. Jak wskazał organ prawo to W. L. utracił na mocy "umowy ugodowej" z dnia 25 maja 1961 roku (Rep. nr [...]), zawartej na podstawie art. 2 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 17, poz. 70). Organ wskazał nadto, iż nieruchomość została przeznaczona na cele budowy hoteli i pensjonatów, a W. L. otrzymał za nią nieruchomość zamienną oraz odszkodowanie równe nakładom poczynionym przez niego na użytkowaną działkę. Organ stwierdził także, iż na ww. nieruchomości od czerwca 1961 roku była prowadzona działalność rekreacyjno – wypoczynkowa, przeprowadzone zostały inwestycje, obejmujące także działki sąsiednie (również wywłaszczone), w wyniku czego powstał kompleks wypoczynkowy "B.", a zatem - w ocenie organu - został zrealizowany cel, na jaki przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona. W odwołaniu od powyższej decyzji M. J., K. L. – L. oraz P. L. wskazali, iż w ich ocenie cel wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości określony jako - budowa hoteli i pensjonatów, w toku postępowań związanych z nieruchomością oznaczany również jako: hotel miejski, adaptacja na cele pensjonatów satelit przy projektowanym hotelu matce przy tejże samej ulicy, cele budowlane, cele wypoczynkowe, cele związane z działalnością CRZZ, nie został faktycznie zrealizowany albowiem na przedmiotowej nieruchomości nie zostały przeprowadzone żadne inwestycje, a zatem nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Odwołujący się wskazali przy tym, iż realizację celu wywłaszczenia należy oceniać osobno dla każdej z nieruchomości sąsiednich, wywłaszczonej odrębnym aktem prawnym, w którym każdorazowo określany był cel wywłaszczenia, a zatem to co działo się z pozostałymi nieruchomościami nie ma w ocenie skarżących znaczenia albowiem na nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania nie został wybudowany ani hotel, ani pensjonat. Decyzją z dnia 18 kwietnia 2003 roku, nr [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 roku, nr 49, poz. 509 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U z 2001 roku, nr 129, poz. 1447 ze zm.) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda [...] stwierdził, iż bezspornym w sprawie pozostawało, że zbycie nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] [...] nastąpiło w trybie art. 6 ustawy dnia 12 marca 1958 roku o zasadach wywłaszczania nieruchomości, tak więc podlega ona zwrotowi zgodnie z art. 136 i następnymi ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Organ zauważył przy tym jednak, iż w "umowie ugodowej" zawartej 25 maja 1961 roku, w formie aktu notarialnego nie ma żadnej wzmianki na temat trybu, w jakim została zawarta umowa, jak również nie ma żadnych informacji na temat celu przejęcia nieruchomości. Z tych też przyczyn organ ustalił cel wywłaszczenia na podstawie innych dokumentów zebranych w sprawie i uznał, iż przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na cele użyteczności publicznej, a konkretnie, w celu budowy na tym terenie obiektu o charakterze pensjonatowym lub hotelowym. Organ stwierdził nadto, iż budowa na wywłaszczonym terenie obiektu hotelowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, utworzenie kompleksu wypoczynkowego ;,B." i wykorzystywanie go jako ośrodka rekreacyjnego, należy uznać za realizację celu przejęcia nieruchomości. Organ wskazał przy tym, iż zasadnie Prezydent [...] dokonał ocenienia realizacji celu wywłaszczenia mając na uwadze inwestycje zrealizowane także na działkach sąsiednich albowiem nieruchomość przy ul. [...] [...] została nabyta na potrzeby inwestycji o większym rozmiarze. W skardze na powyższą decyzję M. J., K. L. – L. oraz P. L. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 maja 2002 roku, nr [...] i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi stwierdzili, iż zbycie prawa wieczystego użytkowania działki budowlanej położonej w [...] przy ul. [...] [...] na podstawie umowy zawartej z Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu 19 marca 1957 roku zostało na ich poprzedniku prawnym wymuszone. Wskazali także, iż cel. na jaki wywłaszczono ww. nieruchomość tj. "cele budowy hoteli i pensjonatów", nie został spełniony bowiem od lutego 1963 roku nieruchomość ta stanowiła część składową ośrodka rekreacyjno -wypoczynkowego związków zawodowych, a 10 grudnia 1991 roku Wojewoda[...] stwierdził nieodpłatne nabycie z mocy prawa przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. Podali także, iż na nieruchomości tej nie zostały przeprowadzone inwestycje oraz podtrzymali pozostałe zarzuty zawarte w odwołaniu. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie z dnia 8 listopada 2005 roku skarżący dodatkowo wskazali, powołując się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 roku (sygn. akt OPS 1/03, ONSA 2003. nr 4, poz. 41), iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia 21 marca 2002 roku winny być uchylone albowiem w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością [...] - miasta na prawach powiatu, orzekał prezydent tego miasta, który jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcje starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271) sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sadu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sądy administracyjne sprawiają wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 3 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. nr 153. poz. 1269). Skarga zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych przez skarżących w piśmie z dnia 8 listopada 2005 roku. bowiem decyzja organu II instancji nie uwzględnia faktu, iż decyzję I - instancyjną wydał organ podlegający wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 roku, nr 89, poz. 1071 ze zm.). Niniejsza sprawa dotyczyła zwrotu nieruchomości, która obecnie jest własnością Gminy Miasta [...] - miasta na prawach powiatu i została w pierwszej instancji rozpoznana przez Prezydenta tego miasta sprawującego funkcję starosty i jednocześnie będącego organem wykonawczym gminy reprezentującym ją na zewnątrz. W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a., co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców pozostałych pracowników urzędu miasta (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2003 roku. sygn. akt OPS 1/03, ONSA z 2003 roku, nr 4, poz. 115). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższej uchwały, jednostka samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym może pełnić rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., realizującego interes jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Jednostka ta, jako osoba prawna, może także być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące winny bronić jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, wyłącza możliwość dochodzenia i przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W sprawach o zwrot wywłaszczonych nieruchomości - stosownie do art. 142 ustawy z dnia -1 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 roku. nr 46. poz. 543 ze zm.) - rolę organu prowadzącego postępowanie ustawodawca powierzył staroście. Jest on organem właściwym w tej sprawie bez względu na to, czyją własnością jest nieruchomość, której dotyczy żądanie zwrotu (Skarbu Państwa, gminy, powiatu czy województwa). Natomiast stronami w tym postępowaniu są: właściciel nieruchomości (z wyjątkiem powiatu), podmiot ubiegający się o jej zwrot oraz osoby posiadające inne tytuły prawno - rzeczowe do tej nieruchomości. Jeżeli zatem gmina jest właścicielem nieruchomości będącej przedmiotem tego postępowania, gmina ta jest stroną niniejszego postępowania. Ta rola procesowa gminy nie może ulec zmianie tam. gdzie organ gminy (w tym wypadku prezydent miasta) wykonuje zadania starosty (art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym -Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm. w związku z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.). Prezydent sprawujący funkcję starosty nie może jednocześnie występować w imieniu gminy będącej stroną postępowania i jako organ rozpoznający sprawę. Prezydent jest pracownikiem gminy (art. 2 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych -Dz. U. z 2001 roku, nr 142. poz. 1593 ze zm.). sprawującym równocześnie funkcję organu gminy. Pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego miasta i pełnienie funkcji jego ustawowego przedstawiciela, uznać należy za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki prezydenta miasta. Podlega on zatem wyłączeniu od rozpatrzenia sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 31 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym, prezydent miasta kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz, prezydent miasta jest więc także ustawowym przedstawicielem strony. Oznacza to, że w tym przypadku zachodzi również określona w art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. przyczyna wyłączenia prezydenta miasta od udziału w postępowaniu w sprawie zwrotu nieruchomości, której właścicielem jest gmina. Wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania. Jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W tej sytuacji znajduje odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., a sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym wypadku przez wojewodę), przy czym organ ten będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja narusza przepis) prawa procesowego dotyczące wyłączenia pracownika organu administracyjnego, a naruszenie to stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnegozgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji winien bowiem na podstawie art. 1 38 § 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję oraz przejąć sprawę do ponownego rozpatrzenia jako organ I instancji bądź na podstawie art. 26 § 2 k.p.a. wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ. Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania - zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Przy czym naruszenie to stanowi przesłankę uzasadniającą uchylenie decyzji przez Wojewódzki Sąd Administracyjny bez względu na to, czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 202, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1348 ze zm.). Na potrzeby dalszego postępowania administracyjnego, które winno być przeprowadzone w; niniejszej sprawie, należy jeszcze raz podkreślić, iż w uzasadnieniu powoływanej uchwały z dnia 19 maja 2003 roku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wyłączenie osoby prezydenta miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania i jako organ administracji publicznej staje się on niezdolny do załatwienia sprawy (art. 26 § 3 k.p.a.). W takiej sytuacji, jak wskazano w tym uzasadnieniu, będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 26 § 2 k.p.a., czyli sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta (w tym przypadku przez wojewodę), z tym że wojewoda będzie mógł wyznaczyć do załatwienia sprawy inny podległy sobie organ.