II SA/Gl 103/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie NSA Ewa Krawczyk WSA Stanisław Nitecki Protokolant sekr. sąd. Elwira Massel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi D. P. i M. D. na decyzję Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wznowienia robót budowlanych 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2) zasądza od Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), zatwierdził projekt budowlany zamienny ( dokumentację powykonawczą ) i udzielił J. i W. S. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na rozbudowie budynku mieszkalno – gospodarczego o część gospodarczą na działce nr [...] położonej w P. przy ul. O. [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. organ ten sprostował błąd pisarski w wymienionej decyzji w ten sposób, że pozwolenie na wznowienie robót dotyczy obiektu usytuowanego na działce nr [...] położonej w G. [...] w Gminie P. W uzasadnieniu decyzji organ nadzoru budowlanego powołał się na dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że postanowieniem z dnia [...] r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy rozbudowie budynku mieszkalno – gospodarczego, a następnie decyzją z dnia [...] r. nakazano inwestorom wykonanie dokumentacji powykonawczej wraz z orzeczeniem technicznym wykonanych robót. Ponieważ inwestorzy przedłożyli dokumentację powykonawczą i złożyli wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, należało zezwolić na kontynuowanie robót. W odwołaniu od tej decyzji D. P. i M. D., współwłaściciele sąsiedniej nieruchomości ( działki nr [...] ), podnieśli, że wznowienie robót nie uwzględnia ich interesów, wręcz narusza ich interesy. Do chwili obecnej nie został bowiem rozwiązany problem dojazdu do istniejącego już budynku mieszkalnego na działce J. i W. S. Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 51 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy zauważył, że przedmiotem niniejszego postępowania jest wyłącznie obiekt o wymiarach 4,00 m x 7,20 m, stanowiący dobudowę do istniejącego budynku mieszkalno-gospodarczego, co do którego Wójt Gminy P. w dniu [...] r. przyjął zgłoszenie. W stosunku do ostatnio wymienionego budynku mieszkalno – gospodarczego, w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, toczy się odrębne postępowanie. Skoro Wójt Gminy P. nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia rozbudowy budynku, postępowanie należało prowadzić w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane . Organ odwoławczy mając na względzie treść art. 51 ust. 3 powołanej ustawy oraz fakt wykonania przez inwestorów obowiązków określonych w tym przepisie stwierdził, iż istniały warunki do wydania pozwolenia na wznowienie robót ( na dzień wstrzymania tych robót wykonane były mury z pustaków żwirowych do wysokości 2,20 m bez konstrukcji zadaszenia ). Zdaniem tego organu rozbudowa ze względu na lokalizację nie wpływa na warunki zabudowy i sposób użytkowania sąsiednich działek. Odnosząc się do zarzutu, iż droga dojazdowa znajduje się na terenie posesji odwołujących się, organ odwoławczy zauważył, że w sprawach naruszenia własności rozstrzygają sądy powszechne. W skardze do Sądu Administracyjnego D. P. i M. D. wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Ś. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący przede wszystkim stwierdzili, iż decyzja o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa, brak bowiem było podstaw do lokalizacji wjazdu na działkę inwestorów w dużej części przez teren ich nieruchomości. W tamtym postępowaniu nie brali udziału, stąd nie mogli realizować tego zarzutu. Organy nadzoru nie uwzględniły, że usytuowanie budynku mieszkalnego stoi w sprzeczności z lokalizacją uwidocznioną w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, budynek przesunięty został w stronę północy aż o około 8 metrów, w konsekwencji ściana budynku od strony wschodniej oddalona jest tylko o 0,5 m od granicy działki. Także rozbudowa budynku prowadzona jest w innym miejscu niż część gospodarcza budynku. Organy nadzoru budowlanego dodatkowo nie wzięły pod uwagę, że przedłożona dokumentacja powykonawcza rozbudowy budynku, opracowana przez P. W., zawiera nieprawdziwe stwierdzenia. Działka inwestorów, wbrew zapisom w projekcie powykonawczym, nie zawiera przyłącza wody, budynek mieszkalny nie został wykonany zgodnie z projektem budowlanym, lokalizacja rozbudowy budynku narusza ich interesy. Rzeczoznawca błędnie oznacza osoby będące właścicielami działki nr [...]. W odpowiedzi na skargę Ś. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasową argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Zaakcentował, że wszelkie zarzuty skarżących dotyczące budynku mieszkalno – gospodarczego w rozpoznawanej sprawie nie mogą być realizowane, gdyż dotyczą innego obiektu niestanowiącego przedmiotu postępowania. W stosunku do tego obiektu toczy się oddzielne postępowanie. Uczestnicy postępowania J. i W. S. domagali się oddalenia skargi przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Zasygnalizowali, że przed Sądem Rejonowym w M. toczy się postępowanie o rozgraniczenie działek nr [...] i nr [...]. Na rozprawie przed Sądem skarżąca D. P. wskazała, że proces o rozgraniczenie został prawomocnie zakończony, przebieg linii granicznej został określony w sposób przez nich podawany. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zasadnym okazał się postawiony w skardze zarzut wydania kontrolowanych decyzji z naruszeniem norm proceduralnych, głównie odnoszących się do zbierania, utrwalania i oceny materiału dowodowego, w konsekwencji także z naruszeniem przepisu art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), stanowiącego podstawę prawnego orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Na wstępie rozważań podzielić jednak należy stanowisko organu, którego działania zaskarżono, iż w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w stosunku do rozbudowywanego obiektu w trybie wynikającym z art. 48 ustawy Prawo budowlane, zwanej dalej ustawą. Roboty budowlane polegające na rozbudowie istniejącego obiektu budowlanego wymagają co prawda pozwolenia na budowę ( art. 28 ust. 1 ustawy ), wszak rozbudowa traktowana jest przez ustawodawcę jak budowa ( zob. art. 3 pkt 6 ustawy ). Tym niemniej nie sposób skutecznie twierdzić, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy, skoro przed rozpoczęciem robót zgłosili właściwemu wówczas organowi zamiar wykonania "rozbudowy budynku mieszkalno – gospodarczego o część mieszkalno – gospodarczą o wymiarach 4,5 m x 7,0 m", błędnie przyjmując, że tego rodzaju roboty wymagają jedynie zgłoszenia, nie zaś pozwolenia na budowę, a właściwy organ nie wniósł sprzeciwu. Nie oznacza to jednak, że inwestorzy korzystając z dobrodziejstwa prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 ustawy w każdym wypadku mogą liczyć na zalegalizowanie wykonanych robót, a w razie niezakończenia robót i zamiarze ich kontynuowania – na uzyskanie pozwolenia na wznowienie robót. W świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego rozbudowywany budynek o część gospodarczą ( o wymiarach 7,20 m x 4,00 m) nie stanowi samodzielnego obiektu. Już z twierdzeń inwestorów złożonych na wstępnym etapie postępowania wynikało, że zamiar rozbudowy zrodził się w trakcie budowy budynku mieszkalno – gospodarczego i miał na celu powiększenie budynku. Nie może być kwestionowane, że rozbudowywana część budynku miała zostać połączona funkcjonalnie z istniejącym budynkiem, potwierdza to zresztą część rysunkowa dokumentacji powykonawczej. Gdyby organ nadzoru budowlanego jednoznacznie stwierdził, że budynek mieszkalno-gospodarczy został wybudowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i bez istotnych odstępstw od ustaleń i warunków tego pozwolenia, to można byłoby przyjąć, jak uczyniły to organy, że postępowanie w stosunku do rozbudowywanej części budynku może być prowadzone bez odnoszenia się do istniejącego budynku. Tymczasem skarżący konsekwentnie utrzymywali, że budynek mieszkano – gospodarczy został wybudowany z rażącymi odstępstwami od ustaleń i warunków określonych w decyzji Wójta Gminy P. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, głównie dotyczących lokalizacji tego budynku oraz zaprojektowanego układu komunikacyjnego. Z niezrozumiałych powodów organy nadzoru budowlanego nie uznały za konieczne i potrzebne odniesienie się do tych zarzutów, nie wyjaśniły przy tym, czy zostało wszczęte w urzędu postępowanie w przedmiocie oceny skutków odstępstw od ustaleń i warunków pozwolenia budowlanego ( pozostawanie w obrocie prawnym decyzji Wójta Gminy P. nie stanowiło przeszkody we wszczęciu i prowadzeniu takiego postępowania). Skoro, zgodnie z tym co powiedziano, rozbudowywana część budynku jest funkcjonalnie powiązana z istniejącym budynkiem przyjąć należało, że na wynik niniejszej sprawy mógł mieć wpływ sposób zakończenia tamtego postępowania. Spornych między stronami kwestii nie wyjaśniono także w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Inwestorzy w wykonaniu ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. z dnia [...] r. przedłożyli wraz z wnioskiem o wznowienie robót budowlanych tzw. dokumentację powykonawczą ( projekt budowlany zamienny w rozumieniu art. 51 ust. 3 ustawy ). Rzeczą organów nadzoru budowlanego było nie tylko sprawdzić, czy inwestorzy formalnie wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku, ale przede wszystkim dokonać merytorycznego sprawdzenia przedłożonego projektu. Z przepisu art. 51 ust. 3 zdanie drugie ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji, wynika, że na tym etapie postępowania legalizacyjnego "przepisy art. 35, z wyjątkiem przepisu ust. 1 pkt 1 lit. b, stosuje się odpowiednio". Zatem, sprawdzeniu przez organy nadzoru budowlanego podlegało szereg zagadnień, w tym kompletność projektu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi. Analiza motywów kontrolowanych decyzji wskazuje na to, iż organy nie dokonały takiego sprawdzenia. Zastrzeżenia budzi przede wszystkim prawidłowość sporządzenia projektu zagospodarowania działki nr [...] w G. Projekt taki winien zostać sporządzony na aktualnej mapie i obejmować określenie granic działki, usytuowanie, obrys i układy istniejących i projektowanych obiektów budowlanych, sieci uzbrojenia terenu, sposób odprowadzenia ścieków, układ komunikacyjny ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich ( por. art. 34 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 35 ust. 2 ustawy). Aczkolwiek na kopii mapy widnieje adnotacja, iż jest to "mapa do celów projektowych", co mogłoby oznaczać, że jest to mapa właściwa w rozumieniu § 8 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego ( Dz. U. Nr 120, poz. 1133 ), to jednak nie zawiera żadnych odległości istniejących obiektów w stosunku do rozbudowywanej części budynku, granic sąsiednich działek, układu komunikacyjnego. Rodzi się wątpliwość, w jaki sposób został urządzony wjazd na teren działki inwestorów, w szczególności zaś do rozbudowywanej części budynku. Nie wiadomo przy tym, czy lokalizacja uwidocznionego na planie zagospodarowania działki budynku mieszkalnego dotyczy projektowanego usytuowania, czy też lokalizacji w wyniku zrealizowania budowy. Wątpliwości tych nie wyjaśnia część opisowa projektu, która zagadnienia te pomija. Tego rodzaju braki projektu budowlanego zamiennego nakazywały organowi nadzoru budowlanego skorzystanie z instytucji zawartej w art. 35 ust. 3 ustawy przez nałożenie na inwestorów, w drodze postanowienia, obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości projektu w oznaczonym terminie pod rygorem odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Nie można bowiem zaakceptować stanowiska organów, iż zagadnienie układu komunikacyjnego do obiektów na działce inwestorów to zagadnienie cywilnoprawne pozostające poza zainteresowaniem organów w postępowaniu administracyjnym. Właściwe i kompletne sporządzenie projektu zagospodarowania działki lub terenu wpływa zaś bezpośrednio na poprawną ocenę zgodności projektu z przepisami, w tym techniczno - budowlanymi. Rozważania te skłaniają do konkluzji, że z powodu niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dla spornej inwestycji jest przedwczesna, co oznacza, że wydana została z naruszeniem art. 51 ust. 3 w związku z art. 35 ust. 1 i 3 ustawy, w tym ostatnim wypadku wskutek niezastosowania tego przepisu. Stwarza to podstawę do uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Stosownie do wyniku sprawy należało orzec, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu prawomocności wyroku (art.152 wymienionej ustawy ), a ponadto zasądzić od organu odwoławczego na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania które sprowadzają się do wpisu od skargi ( art. 200 tej ustawy ). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w pierwszej kolejności sprawdzi organ nadzoru budowlanego kompletność projektu budowlanego zamiennego przedłożonego przez inwestorów i wezwie ich w określonym terminie do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Wobec tego, że toczy się już postępowanie w przedmiocie odstępstwa od warunków pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – gospodarczego ( nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w M. ), rozważy organ celowość łącznego prowadzenia obu tych postępowań, skoro, na co wskazano, rozbudowywana część budynku jest ściśle powiązana z budynkiem mieszkalno – gospodarczym. Będzie również miał na uwadze organ, że zagadnienie układu komunikacyjnego (urządzenia dojść i dojazdów do budynku na działce ) nie jest zagadnieniem cywilnoprawnym, lecz podlega rozpoznaniu w postępowaniu administracyjnym. Zupełnie oddzielną kwestią jest istnienie między stronami sporu granicznego. W tym zakresie wskazać przyjdzie, że na rozprawie przed Sądem skarżąca podała, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości ( działek nr [...] i nr [...] ), które toczyło się w Sądzie Rejonowym w M., sygn. akt [...], zostało już prawomocnie zakończone. W takim wypadku przebieg linii granicznej dzielącej działki stron ( skarżących i inwestorów ) nie może już być kwestionowany.