IV SA/Wa 1398/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi A. i L. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta S., odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zabudowy usługowej: zmiana sposobu użytkowania pomieszczenia składowego na salon bankietowy i części garażowej na mieszkalną na działce nr geod.4[...] obr.[...] przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż wniosek inwestora należało załatwić odmownie albowiem zrealizowanie planowanej inwestycji naruszyłoby zasadę dobrego sąsiedztwa, wynikającą z art.61 ust.l ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn.zm.). Zgodnie z tą zasadą planowana przez inwestora zmiana zagospodarowania danego terenu jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy przyszłą inwestycję da się dostosować do określonych cech zagospodarowania terenów sąsiednich. Planowana inwestycja musi zatem stanowić kontynuację istniejącej funkcji zabudowy otoczenia. W niniejszej sprawie kontynuacja taka nie będzie miała miejsca albowiem planowana inwestycja (polegająca na zmianie sposobu użytkowania pomieszczenia składowego na salon bankietowy i części garażowej na mieszkalną), to inwestycja o charakterze usługowym, podczas gdy okoliczna zabudowa ma jednoznacznie charakter zabudowy jednorodzinnej z zabudową uzupełniającą. Wnioski powyższe wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). SKO podniosło także, iż planowana inwestycja może być źródłem społecznych konfliktów, o czym należy wnosić na podstawie interwencji sąsiadów terenu inwestycji, skarżących się na zakłócanie przez inwestora ciszy nocnej, powodowane organizowaniem przez niego w garażu oraz budynku gospodarczym przyjęć weselnych. W skardze na powyższą decyzję A. i L. O. podnieśli, iż obszar okolicznej zabudowy, który posłużył organom za podstawę ustaleń odnośnie dopuszczalnej funkcji zabudowy terenu inwestycji, był za mały. Nie uwzględniono w nim pobliskich terenów, usytuowanych przy ulicy [...], gdzie znajdują się liczne zakłady usługowe, bardziej uciążliwe niż planowana sala bankietowa (wytwórnia okien i drzwi, wytwórnia szyb, zakład produkcji betonu i elementów betonowych, drukarnia, wytwórnia konstrukcji stalowych). Ponadto podkreśloną przez organ uciążliwość planowanej inwestycji w odniesieniu do gruntów sąsiednich można całkowicie wyeliminować, zważywszy na fakt, iż po pierwsze, teren inwestycji ma 2 ha powierzchni (co gwarantuje całkowitą obsługę potrzeb parkingowych gości weselnych), po drugie, istnieją techniczne możliwości wyciszenia sali bankietowej tak, aby hałas nie przekraczał granic terenu inwestycji. Skarżący wskazali także, iż kwalifikując obiekt usługowy jako sprzeczny z wiodącą funkcją zabudowy, organ odwoławczy pominął fakt, iż obiekt taki (magazyn) już istnieje na terenie inwestycji (i to o zmianę sposobu jego użytkowania na salę bankietową wnoszą skarżący). Ponadto niezasadnie organy odmówiły objętej wnioskiem zmiany sposobu użytkowania garażu na obiekt mieszkalny, W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić albowiem z naruszeniem art.7 i 77§1 k.p.a. organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły w sposób dostatecznie wnikliwy, czy istotnie, jak twierdzą, planowanej inwestycji nie można uznać za kontynuację funkcji zabudowy znajdującej się w najbliższym sąsiedztwie. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie można wykluczyć, iż prawidłowe wyjaśnienie wspomnianej wyżej kwestii spowodowałoby wyciągnięcie przez organy odmiennych wniosków co do spełnienia się w sprawie warunku, o którym mowa a rt.61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 7 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 z późn.zm.), zwanej dalej "ustawą", co z kolei pociągałoby za sobą konieczność wydania w sprawie innych rozstrzygnięć od tych, które zapadły. Z tych względów decyzje organów obu instancji należało uchylić. Za istotną przyczynę nieuwzględnienia w postępowaniu administracyjnym całokształtu uwarunkowań faktycznych sprawy uznać należy wadliwość sporządzonej na jego potrzeby analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art.61 ust.l - 5 ustawy (konieczność sporządzenia tej analizy przewiduje §3 ust.l, zwanego dalej "rozporządzeniem", rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - Dz. U. Nr 164, poz.1588). Z przywołanego przepisu rozporządzenia wynika, iż przedmiotem analizy jest "obszar analizowany" , tj. teren wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Z naruszeniem przepisów rozporządzenia obszar analizy wyznaczono w niniejszej sprawie na zbyt małej powierzchni. Z §3 ust.l i 2 rozporządzenia wynika, iż: 1) obszar analizowany musi być wyznaczony wokół terenu inwestycji, z czego wynika, iż musi on przylegać do każdej z geodezyjnych granic tego terenu, na całej długości każdej z tych granic (obszar analizowany musi zatem otaczać teren inwestycji z każdej jego strony), 2) maksymalna odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji (a tym samym maksymalny zasięg obszaru analizowanego) nie został ustalony, 3) minimalna odległość granic obszaru analizowanego od granic terenu inwestycji (minimalny zasięg obszaru analizowanego) wynosi nie mniej niż trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, nie mniej jednak niż 50 metrów. W niniejszej sprawie obszar analizy nie został wyznaczony wokół terenu inwestycji. Został wyznaczony od strony granic A-B, C-D i D-A, nie został natomiast wyznaczony od strony granicy B-C. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż część obszaru analizowanego wyznaczona od strony granicy D-A, wyznaczona została bez zachowania minimalnych parametrów wskazanych w §3 ust.2 rozporządzenia (odległość granicy obszaru analizowanego od granicy D-A jest mniejsza niż 50 metrów). Już sam fakt zaistnienia takich uchybień należałoby zakwalifikować jako naruszenie prawa materialnego (§3 ust.l i 2 rozporządzenia), co mogłoby uzasadniać uchylenie obu decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym na zasadzie art.l45§l pktl lit.a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270), zwanej dalej "p.p.s.a.", niemniej tylko wtedy, gdyby materiał dowodowy sprawy wskazywał jednoznacznie, iż uchybienie to bezspornie miało (a nie tylko mogło mieć) wpływ na wynik sprawy. Chodziłoby o sytuację, w której istniałaby pewność, iż gdyby analizę wykonano prawidłowo, to na jej podstawie organy wydałyby rozstrzygnięcia inne niż te, które zapadły. Pewności takiej materiał dowodowy nie dostarcza, stąd Sąd przyjmuje, iż naruszenie w postępowaniu administracyjnym §3 rozporządzenia nie jest wprawdzie samoistną przyczyną uchylenia obu decyzji, niemniej spowodowało, iż organy orzekały, nie dysponując pełnym obrazem stanu faktycznego sprawy (pełnym obrazem sposobu zagospodarowania otoczenia terenu inwestycji). Nie można zatem uznać aby organy dostatecznie wyjaśniły istotne okoliczności sprawy, co stanowi wspomniane na wstępie naruszenie art.7 i 77§1 k.p.a., skutkujące uchyleniem decyzji. W związku z zarzutem skarżących, iż organy nie wzięły pod uwagę terenów usługowych znajdujących się po drugiej stronie ulicy [...], można zakładać, iż wadliwość ta zostanie usunięta przy ponownym wyznaczaniu obszaru analizowanego (jak już bowiem wskazano wcześniej — w postępowaniu kontrolowanym obecnie obszar po drugiej stronie ulicy [...], położony od strony granicy D-A terenu inwestycji, został wadliwie pominięty przy analizie). Gdyby jednak tereny wskazane przez skarżących znajdowały się w rzeczywistości poza minimalnym obszarem analizowanym (obszarem wyznaczonym przy uwzględnieniu minimalnych odległości, o których mowa w §3 ust.2 rozporządzenia), to w ocenie Sądu organy winny rozważyć celowość stosownego rozszerzenia zasięgu tego obszaru. Prawna dopuszczalność takiego zabiegu nie budzi wątpliwości z racji określenia w przepisach rozporządzenia jedynie minimalnych, nie zaś maksymalnych parametrów obszaru analizowanego. O jego celowości można by niewątpliwie mówić wtedy gdyby minimalny obszar analizowany nie dawał klarowanego wyobrażenia o cechach okolicznej zabudowy wskazanych w art.61 ust. 1 ustawy. Należy wskazać, iż akcentowana przez organ odwoławczy możliwość wywoływania przez inwestycję konfliktów społecznych nie może być podstawą czy też jedną z podstaw odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wychodząc z czysto formalnych założeń należy stwierdzić, iż warunku niepowodowania takich konfliktów nie zawiera katalog wymieniony w art.61 ust.l pkt 1-5 ustawy. Nietrafnie natomiast zarzucają skarżący, iż o ile organy zakwestionowały dopuszczalność zmiany sposobu użytkowania obiektu magazynowego na salę bankietową, o tyle nie miały podstaw do odmówienia ustalenia warunków zabudowy w odniesieniu do zmiany sposobu użytkowania budynku garażowego na mieszkalny. Należy bowiem wskazać, iż organ orzekający w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ściśle związany zakresem wniosku inwestora. Może ten wniosek albo w całości załatwić pozytywnie (ustalić warunki dla planowanej inwestycji) albo odmówić jego pozytywnego załatwienia (odmówić ustalenia warunków). Nie może natomiast sam tego wniosku modyfikować, w tym w różny sposób orzekać co do jego części. Z tego względu stwierdzenie przez organ niemożności pozytywnego załatwienia jednej z dwóch planowanych przez inwestora zmian sposobu zagospodarowania terenu (zmiany sposobu użytkowania budynku składowego), obligowało organ do odmownego załatwienia całego wniosku (nie wystąpiła bowiem sytuacja, w której inwestor zmodyfikowałby swój wniosek w toku postępowania, rezygnując ze wspomnianej zmiany sposobu użytkowania budynku składowego). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji na podstawie art.!45§l pkt 1 lit. c.