II SA/Rz 993/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: PrzewodniczącySędzia NSA Anna Lechowska /spr./ Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 28 października 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. D. i Z. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] października 2004 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżących M. D. i Z. D. solidarnie kwotę 256 zł /dwieście pięćdziesiąt sześć złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. SA/Rz 993/04 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] października 2004r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego– po rozpatrzeniu odwołania Z. i M. D. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004r. Nr [...] w części orzekającej o zatwierdzeniu operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. odnośnie stanowiących ich własność działek Nr 1181/1 i 1181/2 położonych w obrębie [...] - utrzymał tę decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawna wskazał art. 138 §1 pkt 1 kpa, art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1998r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. Nr 100, poz. 1086 z 2000r., ze zm.) i § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). Z uzasadnienia decyzji wynika, że decyzja o zatwierdzeniu wspomnianego operatu i sposobie załatwienia zastrzeżeń doń wniesionych w trakcie jego wyłożenia została wydana przez Starostę [...] w dniu [...] stycznia 2003r. i nosiła nr [...]. Decyzję doręczono podmiotom, które wniosły doń zastrzeżenia. Niezależnie od powyższego wywieszono ją na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Miasta i Gminy w dniu 18.02.2003 r. oraz w Starostwie Powiatowym w dniach od 14.02.2003 r. do dnia 3.03.2003 r. Od decyzji tej Z. i M. D. złożyły do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego odwołanie nadane w dniu 11 marca 2003r., zarzucając, że bez ich wiedzy zostały zmienione granice ich działek, będących rodzinną własnością. Podały, iż w dniu 10.05.2002 r. podczas zapoznania się wyłożonym do wglądu projektem operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie zgłosiły zastrzeżeń, bowiem okazane im dokumenty wskazywały, iż granica i powierzchnia ich działek jest zgodna z dotychczasowymi zapisami w ewidencji i księgach wieczystych. Dopiero po wydaniu decyzji, na podstawie map ewidencyjnych stwierdziły, że granice i powierzchnie ich działek zmieniły się w stosunku do projektu i są niezgodne z księgami wieczystymi i aktem własności ziemi. Wniosły o wyjaśnienie tej sprawy i uchylenie błędnej decyzji. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, organ II instancji decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2003 r. w części dotyczącej wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta L. działek nr nr 1181/1 i 1181/2 i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przyczyną uchylenia był fakt, iż z pisma Starosty z dnia 13.03.2003 r., przekazującego odwołanie wynikało, że granicę pomiędzy działkami nr 1181/2 a nr 1180/12 (działka sąsiednia) wykazano według dotychczas obowiązującego operatu ewidencji gruntów. Zatem uwidoczniona aktualnie na mapie ewidencji gruntów miasta L. w skali 1:1000 (po modernizacji) granica pomiędzy wyżej wymienionymi działkami winna odpowiadać granicy przedstawionej na mapie dotychczasowej. Biorąc pod uwagę, iż skarżące kwestionując wykazanie granicy działki nr 1181/2 z działką nr 1180/12 podały, że ich budynek i garaż stoją na ich działce i w żaden sposób nie naruszają działki sąsiedniej organ II instancji zalecił, by w ponownie prowadzonym postępowaniu szczegółowo zbadać stan ewidencyjny przed i po modernizacji ewidencji gruntów miasta L. w zakresie spornych działek, sprawdzić z udziałem zainteresowanych stron istniejący na gruncie stan faktyczny, co do przebiegu granicy oraz położenie budynku mieszkalnego i garażu na działce nr 1181/2. Po przeprowadzeniu w dniu 3.12.2003 r., z udziałem i M. D. i J. B., właściciela działki nr 1180/12, oględzin na gruncie przebiegu spornych granic - Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Nr [...] orzekł o zatwierdzeniu operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. w części dotyczącej wykazania działek nr nr 1181/1 i 1181/2, położonych w obrębie [...], stanowiących własność Pań Z. i M. D. W jej uzasadnieniu podał, że po dokonaniu na gruncie oględzin granic przedmiotowych działek oraz analizie ich stanu sprzed i po modernizacji ewidencji gruntów stwierdził, iż żądanie wykazania granicy pomiędzy działkami nr 1181/1 a nr 1180/12, okazanej podczas wyłożenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji istniejącej ewidencji gruntów i założonej ewidencji budynków obrębu miasta L. nie może być uwzględnione, bowiem granica ta została przyjęta z operatu pomiarowego geodety Z. P. Operat ten nie został ujawniony w ewidencji gruntów, ani w księgach wieczystych. Ponadto wskazał, że z porównania mapy ewidencyjnej sprzed i po modernizacji wynika, że położenie budynku na działce nr 1181/2 zmieniło się z powodu zmiany jego kształtu. Od tej decyzji odwołanie złożyła M. D. zarzucając błędne ustalenie powierzchni oraz przebiegu granicy działki nr 1181/2 wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji celem przeprowadzenia wnikliwego postępowania w tym przedmiocie. Stwierdziła, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego a w szczególności nie przeprowadził postępowaniu sprawdzającego, ograniczając się wyłącznie do sporządzenia protokołu, w którym odnotowano stanowiska stron, bez jakichkolwiek pomiarów sprawdzających przebieg granic. Ponadto w uzasadnieniu decyzji brak jest wyjaśnienia przyczyn uszczuplenia o 85 m2 powierzchni jej działki, jak również rozbieżności w przebiegu granicy działki nr 1181/2 z działką nr 1180/12, szczególnie w części dotyczącej posadowienia ich budynku mieszkalnego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Nr [...] po raz kolejny uchylił w całości zaskarżoną odwołaniem decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia zalecając zbadać stan ewidencyjny przedmiotowych działek sprzed i po modernizacji oraz sprawdzić położenie budynku mieszkalnego i garażu na działce nr 1181/2. Starosta [...] w postępowaniu ponownym zlecił Przedsiębiorstwu Usług Geodezyjnych i Kartograficznych J. K. wykonanie pomiaru działek nr nr 1181/1 i 1181/2 przy udziale zainteresowanych stron. W dniu 30.04.2004 r. geodeta uprawniony w obecności Z. i M. D. oraz J. B. dokonał wyznaczenia punktów granicznych działki nr 1181/2 z działką nr 1180/12 na spornym odcinku granicy (w części dotyczącej posadowienia budynku mieszkalnego) w oparciu o dokumenty uzyskane z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, tj. współrzędne punktów granicznych z operatu ewidencji gruntów, opisów topograficznych i współrzędnych punktów osnowy geodezyjnej. W protokole z dnia 30.04.2004 r. z wyznaczenia punktów granicznych przedmiotowej granicy, geodeta przedstawił opis przebiegu wyznaczonej granicy oraz umieścił adnotację, że Z. i M. D. nie uznają wyznaczonej granicy i odmawiają podpisu protokołu. Ponadto w tym dniu dokonał pomiaru wskazanych przez zainteresowane strony przebiegu spornej granicy pomiędzy działką nr 1181/2 a działką nr 1180/12, oznaczając na szkicu kolorem czerwonym granicę wskazaną przez Panią Z. D., a kolorem niebieskim granicę wskazaną przez Pana J. B. Po ponownej analizie zgromadzonych w sprawie dokumentów oraz wyników dokonanych w dniu 3.12.2003 r. na gruncie oględzin granic działek nr nr 1181/1 i 1181/2, a także dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej przez geodetę uprawnionego z wyznaczenia w dniu 30.04.2004 r. położenia punktów granicznych przedmiotowej granicy, Starosta [...] decyzją z dnia [...].07.2004 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. w części dotyczącej wykazania działek nr nr 1181/1 i 1181/2, położonych w obrębie [...], stanowiących własność Pań Z. i M. D. W uzasadnieniu decyzji podał, że w wyniku analizy stanu ewidencyjnego działek nr nr 1181/2 i 1180/12 stwierdzono, że w projekcie operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla miasta L., który został wyłożony do wglądu zainteresowanych stron, przedmiotowe działki wykazane były w oparciu o operat pomiarowy wykonany przez biegłego sądowego inż. Z. P., który nie został ujawniony w ewidencji ani w księgach wieczystych. W dniu 30.04.2004 r., na zlecenie Starostwa Powiatowego, geodeta uprawniony przy udziale zainteresowanych stron, dokonał wyznaczenia na gruncie punktów załamań przedmiotowej granicy według stanu sprzed modernizacji operatu ewidencji gruntów i kontrolnie zamierzył położenie budynku i garażu. Przebieg tej granicy jest zgodny z faktycznym przebiegiem granicy wyznaczonej przez biegłego sądowego w 1992 r. Natomiast z przedłożonej przez geodetę dokumentacji wynika, że część garażu budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 1181/2, znajduje się na działce nr 1180/12. Od decyzji Starosty Z. i M. D. złożyły odwołanie, domagając się jej uchylenia i wykazania powierzchni ich działki nr 1181/2 wynoszącej 0,9485 ha, czyli powiększenia jej o 85 m2. W jego uzasadnieniu podały, że według posiadanego aktu własności ziemi, stanu ujawnionego w Księdze wieczystej oraz wydawanych przez Starostwo Powiatowe wypisów z rejestru gruntów, zarówno sprzed jaki i po modernizacji ewidencji gruntów miasta L., ich działka nr 1181/2 zawsze miała powierzchnię 0,9485 ha. W czasie wyłożenia operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków dla miasta L. w dniu 10.05.2002 r. podpisały zgodność danych przedstawionych w rejestrze gruntów, gdzie powierzchnia działki nr 1181/2 wynosiła 0,9485 ha i na mapie ewidencyjnej, która nie wykazywała aby ich garaż "zabierał" część działki nr 1180/12 należącej do J. B. Wyjaśniły że do 1991 r., tj. do czasu kupna działki nr 1180/12 przez J. B., nie istniał problem z przebiegiem granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami. Pani Z. D. nadmieniła, że działkę nr 1180/12 dzierżawiła przez ponad 30 lat i była przygotowana (zadatkowała) do jej kupna. Jej zdaniem J. B. podczas pomiaru na gruncie w dniu 30.04.2004 r. wskazując przebieg granicy pomiędzy przedmiotowymi działkami nieświadomie "wszedł w swoją działkę", natomiast od 12 lat twierdzi, iż ona wybudowała garaż na jego działce. W sprawie powierzchni własnej działki nr 1181/2 przedstawiła organowi I instancji wiele dokumentów źródłowych, które potwierdzają, iż jej powierzchnia wynosi 0,9485 ha i nie zgadza się na jej zmniejszenie na rzecz działek nr 1180/12 i nr 1207/1. Podaje, że była obecna przy pomiarach w czasie modernizacji ewidencji gruntów i budynków, a geodeta dokonujący pomiarów nie posiadał i nie opierał się o żadne materiały sporządzone przez inż. Z. P. Wyjaśniła, że dokumenty sporządzone przez inż. P. nie odnosiły się do rozgraniczenia działki nr 1180/12 z działką nr 1181/2, lecz sporządzone były na zlecenie Sądu Rejonowego w L. do sprawy związanej z ustaleniem drogi koniecznej. Z uwagi na brak wyrażenia przez nią i adwokata zgody na propozycję Sądu i J. B., operat pomiarowy inż. P. stał się bezwartościowy i nie powinien być ujęty w ewidencji gruntów. Podniosła, że z zaskarżonej decyzji organu I instancji po raz pierwszy dowiedziała się, że dokonano (bez jej wiedzy) małej korekty granicy jej działki nr 1181/2 od strony wschodniej (z działką nr 1207/1). Zarzuca, że nie została wykazana istniejąca od dawna droga dojazdowa do jej posesji, która jest wpisana do jej Księgi wieczystej oraz Ksiąg wieczystych Gminy [...] i J. B. Organ II instancji tym razem nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] października 2004r. opisaną na wstępie utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję. W jej motywach podniósł, że o zasadności decyzji I instancji przesądziły wyniki dokonanego na zlecenie Starosty przez Przedsiębiorstwo Usług Geodezyjnych i Kartograficznych J. K. pomiaru działek nr nr 1181/1 i 1181/2. W dniu 30.04.2004 r. geodeta uprawniony przy udziale zainteresowanych stron, dokonał wyznaczenia na gruncie punktów załamań przedmiotowej granicy według stanu sprzed modernizacji operatu ewidencji gruntów, kontrolnie zamierzył położenie budynku i garażu w odniesieniu do wyznaczonej granicy oraz dokonał pomiaru wskazanych przez zainteresowane strony granicy pomiędzy działką nr 1181/2 a działką nr 1180/12, oznaczając na szkicu kolorem czerwonym granicę wskazaną przez Panią Z. D. a kolorem niebieskim granicę wskazaną przez Pana J. B. Z powyższego wynika, że granica pomiędzy działkami nr 1181/2 a nr 1180/12 jest granicą sporną. Z przedłożonej przez geodetę dokumentacji wynika, że część garażu budynku mieszkalnego, położonego na działce nr 1181/2, znajduje się na działce nr 1180/12, a ponadto żadna ze wskazanych przez strony granic nie pokrywa się z granicą wyznaczoną przez geodetę w oparciu o dokumenty z założenia ewidencji gruntów, czyli stanu sprzed modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. Na szkicu wyznaczenia spornego odcinka przedmiotowej granicy geodeta przedstawił ponadto niewielką różnicę w uwidocznieniu przebiegu granicy działki nr 1181/2 z działką nr 1207/1 na mapie po modernizacji ewidencji gruntów miasta L. w porównaniu do stanu z założenia ewidencji gruntów. Organ I instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że dane liczbowe działek nr nr 1181/2 i 1180/12 zostały przyjęte do obliczenia ich powierzchni z operatu założenia ewidencji gruntów z lat 60-tych. Ponadto w dokumentacji geodezyjnej z pomiaru w dniu 30.04.2004 r. znajdują się wydruki z obliczeniem powierzchni przedmiotowych działek ze współrzędnych, z których wynika, iż powierzchnia działki nr 1181/2 wynosi 0,9400 ha, natomiast powierzchnia działki nr 1180/12 wynosi 0,6280 ha. Należy nadmienić, że ewidencja gruntów nie wykazuje i nie prowadzi spraw z zakresu służebności gruntowych lub dojazdu do gruntów. Sprawy te należą do kompetencji sądów powszechnych, a ustanowione służebności lub drogi konieczne wpisywane są do ksiąg wieczystych. Z dołączonych przez Panią D. : postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 6 grudnia 1999 r. Sygn. akt [...] i zawiadomienia Sądu Rejonowego w L. z dnia 25.04.2003 r. Dz.Kw. nr [...] wynika, że dla działek nr 1181/2 i nr 1182 została ustanowiona służebność drogi koniecznej i wpisana do odpowiednich Ksiąg wieczystych. Organ stwierdził , że ustalenia poczynione w sprawie dowodzą, iż na gruncie istnieje spór graniczny odnośnie przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 1181/2 a nr 1180/12. W zakres postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia projektu operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków nie wchodzą czynności ustalenia spornych granic nieruchomości. W myśl przepisów § 39 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, spory graniczne nie wstrzymują czynności związanych z modernizacją ewidencji gruntów. W razie ich wystąpienia przebieg spornych granic działek ewidencyjnych wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Natomiast rozstrzygnięcie sporu granicznego i ustalenie granicy prawnej pomiędzy działkami może nastąpić w odrębnym postępowaniu o rozgraniczenie, na wniosek i koszt zainteresowanych stron. Ostateczne orzeczenie w tym przedmiocie będzie podstawą do ewentualnego dokonania zmian w ewidencji gruntów. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyły M. i Z. D. domagając się uchylenia decyzji obu instancji lub stwierdzenia ich nieważności. W uzasadnieniu skargi zarzuciły , iż decyzja pierwszej instancji odnośnie ich działki 1181/2 nie zatwierdza projektu modernizacji wykonanego przez Przedsiębiorstwo "A." a bezpodstawnie dokonane w tym projekcie, bez ich wiedzy i zgody poprawki, które spowodowały uszczuplenie powierzchni tej działki i doprowadziły do błędnego usytuowania części ich budynku na działce sąsiedniej tj. 1180/12. Podtrzymały twierdzenia i zarzuty dotychczasowych odwołań i licznych skarg sprowadzające się do twierdzenia, ze przed wydaniem decyzji a także po jej wydaniu ( czego dowodzi załączony wypis z rejestru gruntów z dnia 3 lipca 2003r.) powierzchnia tej działki wynosiła 0,9485ha. Taką powierzchnię wykazano w akcie własności ziemi , który stał się podstawą dokonania stosownych wpisów w księgach wieczystych. W toku prac modernizacyjnych w dniu 10 maja 2002r. okazano im projekt modernizacji, z którego wynikało ,ze powierzchnia działki nie uległa zmianie a ich budynek garażowy na okazanej im mapie posadowiony był w całości na ich działce. Na wyrysie z mapy ewidencji gruntów wydanym im w dniu 9 maja 2003r. a więc już po wydaniu decyzji zatwierdzającej projekt, ich budynek usytuowany jest w całości na działce 1181/2. Dopiero później okazało się , że projekt im okazany do którego nie wnosiły zastrzeżeń został zmieniony bez ich wiedzy i zgody i jak sądzą również bez zgody wykonawcy. Jeżeli powstała konieczność dokonana w nim zmian winien on być wyłożony ponownie do wglądu w wersji zmienionej, aby strony mogły dowiedzieć się o zmianie i złożyć do niej zastrzeżenia. O zmianie dowiedziały się przypadkowo, będąc w Starostwie w 2003r. Wówczas to stwierdziwszy, że nastąpiło uszczuplenie powierzchni ich działki i zmiana jej granic złożyły odwołanie od decyzji zatwierdzającej operat. Nie rozumieją, skąd wzięła się korekta granic ich działki określona , jako mała w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją. Korekta granic od strony wschodniej działki graniczącej z działką 1207/1 powinna spowodować powiększenie powierzchni ich działki a nie jej zmniejszenie. Ponowiły zastrzeżenie co do twierdzeń o wykorzystaniu w projekcie modernizacji operatu pomiarowego inż. P., który był realizowany na zlecenie Sądu w sprawie o drogę konieczną i nie został ostatecznie wykorzystany w postępowaniu sądowym.. Zarzuciły, że składały wniosek o wyłączenie od udziału w sprawie inż. S., który jako biegły wykonywał pomiary do postępowania sądowego w sprawie dotyczącej działek 1181/1 i 11812/2 oraz 1180/12 a których przebiegu granic i powierzchni dotyczy sprawa zakończona zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zasksrzonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, stwierdził, że nieznaczna różnica w przebiegu granicy działki Nr 1707/1 i 1881/2 nie wpływa na zmianę powierzchni tej działki, bowiem ze szkiców wyznaczenia granicy dokonanej w operacie z 2004r. wynika, że dotyczy ona ogrodzenia działki , co jest elementem mapy zasadniczej a nie ewidencyjnej. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ), co oznacza, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt odpowiada przepisom prawa, pomijając inne aspekty oceny, w tym także względy celowości i słuszności i uwzględnia skargę wówczas, gdy akt zaskarżony narusza prawo materialne , czy przepisy proceduralne w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ) , zwanej dalej P.p.s.a. Z mocy jej art. 134 Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzję tę wydano w postępowaniu dotkniętym naruszeniami prawa , które mogły mieć istotny wpływ na jej wynik. Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2004r. orzekającą o zatwierdzeniu operatu modernizacji ewidencji gruntów i budynków miasta L. odnośnie działek Nr 1181/1 i 1181/2 położonych w obrębie [...] a stanowiących własność skarżących. Modernizacja ewidencji została zdefiniowana w § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz.U.Nr 38, poz. 454, z 2001 r. ), zwanego dalej rozporządzeniem, jako zespół działań technicznych, organizacyjnych i administracyjnych podejmowanych przez starostę w celu uzupełnienia bazy danych ewidencyjnych i utworzenia pełnego zakresu zbiorów danych ewidencyjnych , ich modyfikacji oraz dostosowania do wymogów rozporządzenia i poprawy funkcjonowania systemu informatycznego obsługującego bazę danych ewidencyjnych. Może mieć ona charakter kompleksowy lub być wykonywana w sposób ciągły. Zgodnie z § 56 pkt 2 rozporządzenia, do kompleksowej modernizacji ewidencji gruntów stosuje się przepisy jego rozdziału 2 z zastrzeżeniem § 82 (ustanawiającego odnośnie ewidencji założonej przed wejściem w życie rozporządzenia zasadę wykorzystania do sporządzenia numerycznego opisu działek materiałów i danych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet, jeśli nie spełniają standardów technicznych i określającego przesłanki dokonywania ustalania granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych). Rozdział 2 rozporządzenia zatytułowany "Zakładanie ewidencji gruntów i budynków" normuje procedurę postępowania przy zakładaniu takiej ewidencji. Ta właśnie procedura z mocy wskazanego § 56 pkt 2 znajduje zastosowanie w procesie kompleksowej modernizacji ewidencji. Zamieszczony w tymże rozdziale przepis § 42 ust. 2 rozporządzenia przewiduje , że postępowanie administracyjne w sprawie założenia ewidencji gruntów ( a zatem i modernizacji ewidencji) kończy decyzja administracyjna w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo kartograficznego. Decyzja ta poza wymogami wynikającymi kodeksu postępowania administracyjnego powinna zawierać określenie sposobu i zakresu uwzględnionych uwag i zastrzeżeń zgłoszonych trakcie wyłożenia projektu operatu opisowo kartograficznego a także uzasadnienie stanowiska organu w sprawie uwag i zastrzeżeń nieuwzględnionych. Z przepisów tych wynika, że postępowanie modernizacyjne podobnie jak postępowanie w przedmiocie założenia ewidencji, jest postępowaniem administracyjnym, które w zakresie nie uregulowanym odmiennie w rozporządzeniu podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś oznacza konieczność zapewnienia podmiotom ewidencyjnym, których interesów ono dotyczy prawa do czynnego udziału w postępowaniu. W tej kwestii rozporządzenie zawiera uregulowania własne dotyczące zawiadomienia o wszczęciu postępowania modernizacyjnego w sposób zwyczajowo przyjęty i poprzez wywieszenie ogłoszenia oraz informację prasową ( § 34), zawiadomienia podmiotów ewidencyjnych wymienionych w §10 i 11 o wyłożeniu projektu opisowo- kartograficznego modernizacji do wglądu i ogłoszenia o tym fakcie w sposób określony w § 40. W § 41 rozporządzenia przewidziano sposób dokumentowania faktu wyłożenia projektu operatu i oświadczeń osób , które złożyły je w odniesieniu do jego treści , w tym szczegółowego opisu zgłoszonych uwag i zastrzeżeń., które podlegają rozpatrzeniu przez starostę. Starosta przed podjęciem decyzji w sprawie zatwierdzenia operatu zapewnia przeprowadzenie technicznej kontroli całości dokumentacji tworzącej operat ewidencji gruntów i budynków oraz umożliwia wszystkim zainteresowanym zapoznanie się ze sposobem rozpatrzenia zgłoszonych przez nich uwag i zastrzeżeń ( § 42 ust. 3 rozporządzenie). Brak innych uregulowań w tej kwestii a w szczególności przepisów , które przewidywałyby odmienny , niż w kpa sposób zawiadomienia podmiotów ewidencyjnych o zapadłej w następstwie modernizacji decyzji oznacza, w świetle uregulowań wynikających z art. 49, 28 i 109 § 1 kpa że winna być ona, co do zasady doręczona na piśmie wszystkim podmiotom, których interesu prawnego dotyczy. W ich gronie musza się znaleźć podmioty ewidencyjne, wymienione w art. 20 ust 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989r Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz. U. z 2000r Nr 100, poz. 1086) a także §10 i 11 rozporządzenia, jeśli dotychczasowe dane ewidencyjne gruntów i budynków w następstwie modernizacji uległy zmianie. Podmiotom tym służy prawo odwołania od decyzji w terminie przewidzianym w art. 129 §2 kpa, liczonym od daty doręczenia decyzji. W postępowaniu modernizacyjnym zastosowanie mają także pozostałe przepisy kpa w tym , art. 7 ( zasada dążenia do prawdy obiektywnej), 77 §1 kpa (obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego), art. 8 (zasada prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów Państwa) , art. 11 (zasada przekonywania), 107 §3 kpa (obowiązek uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji) a także instytucja wyłączenia pracownika przewidziana art. 24 kpa. wymogi tych przepisów nie zostały w sprawie zachowane. Jest niesporne między stronami, że w toku postępowania modernizacyjnego, skarżące będące właścicielkami wymienionych wyżej działek, w tym działki 1181/2, której powierzchnia podług ewidencji gruntów przed modernizacją wynosiła 0,9485ha zgłosiły się w ostatnim dniu wyłożenia zmodernizowanego projektu operatu opisowo kartograficzno- opisowego, tj. 10 maja 2002r., celem zapoznania się z tymże projektem. Po zapoznaniu się z danymi w rejestrze gruntów jak i z mapą ewidencyjną nie wniosły zastrzeżeń do projektu, jako że zarówno powierzchnia działek stanowiących ich własność jak i ich granice odpowiadały wykazanym w dotychczasowym operacie ewidencji gruntów i księgach wieczystych, co znalazło stosowne udokumentowanie w wypisie z rejestru gruntów nowej ewidencji przedstawionej im "na wyłożeniu" (k. 11 i 12 akt organu I instancji). Podług twierdzeń organu I instancji zawartych w piśmie z dnia 13 marca 2003r., dla których brak jednak potwierdzenia w dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy przedłożonych Sądowi, w ostatnim dniu wyłożenia projektu a więc chyba w tym samym, w którym zgłosiły się skarżące, stawił się J. B. właściciel działki Nr 1180/12, graniczącej z działką 1181/2 składając, jak należy sądzić zastrzeżenia , co do przebiegu granicy przyjętej w projekcie między tymi działkami. Ze wspomnianego pisma organu I instancji adresowanego do organu drugiej instancji wynika, że polecono wykonawcy dokonać ponownego pomiaru z udziałem stron i ostatecznie, wobec sporów sądowych między stronami, wykazać granicę według dotychczas obowiązującego operatu. Twierdzenia zawarte w tym piśmie odnośnie wykonania (niewykonania ) pomiaru przed wydaniem decyzji w przedmiocie zatwierdzenia operatu , również nie zostały przez organ udokumentowane w aktach sprawy. Jest natomiast niesporne , że organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2003r. zatwierdził projekt modernizacji ewidencji gruntów i orzekł o nie uwzględnieniu zastrzeżeń podmiotów w decyzji tej wymienionych. Wśród tych podmiotów brak zarówno J. B. , jak i skarżących. Decyzji tej, co wynika z rozdzielnika nie doręczono skarżącym i J. B., choć wymóg jej doręczenia wynika z przepisów przedstawionych wyżej przez Sąd. Przed jej podjęciem, nie powiadomiono skarżących o zmianie projektu, który okazano im wcześniej do wglądu i który to projekt został podług twierdzeń organu I instancji zatwierdzony kwestionowaną przez nie decyzją. Czyniło to decyzję zatwierdzającą operat w części dotyczącej ich działek podjętą z naruszeniem § 40 , 41 i 42 rozporządzenia, z których to uregulowań wynika prawo podmiotów ewidencyjnych do zapoznania się z projektem operatu i zgłoszenia doń zastrzeżeń a po stronie starosty obowiązek ich rozpoznania i umożliwienia przed podjęciem decyzji zapoznania się ze sposobem załatwienia zgłoszonych uwag i zastrzeżeń. O zmianie wprowadzonej w projekcie i jej zatwierdzeniu decyzją z [...] stycznia 2003r. a także wprowadzeniu nowych danych do rejestru gruntów skarżące dowiedziały się - jak twierdzą - przypadkowo. Prawidłowo zatem organ II instancji w swej pierwszej decyzji przyjął , iż nie biegł w stosunku do nich termin do wniesienia odwołania i rozpatrzył złożone przez nie odwołanie. Zasadnie też nakazał organowi I instancji wyjaśnić stan ewidencyjny spornej działki przed i po modernizacji gruntów oraz sprawdzić z udziałem stron stan faktyczny, co do przebiegu granicy i położenia budynku mieszkalnego i garażu na tej działce i realizację tych zaleceń usiłował wymusić dwukrotnie uchylając jego decyzje i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Nie zareagował natomiast w toku dalszego postępowania w sposób zgodny z prawem na pismo skarżących z dnia 27 marca 2004r. (k 44 i 45 akt II instancji)i w którym zgłosiły one zarzut braku obiektywizmu w postępowaniu organu I instancji wynikającego z faktu, że podejmujący decyzję z upoważnienia Starosty [...] Geodeta Powiatowy E. S. występował jako biegły w sprawie [...] Przedmiotem tej sprawy miała być ochrona własności działki Nr 1180/12 graniczącej z działką 1181/2 i sformułowały wniosek o jego wyłączenie i wyłączenie pozostałych pracowników kierowanego przezeń działu. Zgłoszenie takiego wniosku obligowało do jego wyjaśnienia i rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki wyłączenia tegoż pracownika w oparciu o przepis art. 24 § 1 pkt 4 i §3 kpa. Nie rozważenie go czyni decyzje naruszająca przepis art. 24 § 1 – 4 w zw. z art.7 i 77 §1 kpa. Należy przy tym zauważyć, że przepis art. 24 §3 kpa formułuje po stronie przełożonego pracownika obowiązek jego wyłączenia również z urzędu, jeśli zostaną uprawdopodobnione inne okoliczności nie wymienione w §1 , które mogą wywołać wątpliwości, co do bezstronności pracownika. Organ II instancji do, którego pismo to było adresowane winien był w razie wątpliwości co do jego charakteru wezwać zgodnie z wymogami art. 7 i 77 §1 kpa skarżące do wyjaśnienia , czy pismo to stanowi istotnie wniosek o wyłączenie tegoż pracownika i jeśli tak przesłać go jako wniosek właściwemu przełożonemu. Nie czyni zadość wymogom tych przepisów i nie pozwala na odparcie zarzutu skargi, że wniosek taki został zgłoszony i nie rozpatrzony, fakt wysłania wspomnianego pisma Staroście [...], jako dodatkowego pisma wyjaśniającego w sprawie. Nie wyjaśnienie natomiast i nie udokumentowanie dowodami okoliczności złożenia zastrzeżeń przez J. B. nie pozwala na odparcie zarzutu skarżących, że zmiany w projekcie operatu modernizacji odnośnie granic ich działki 1180/2 i jej powierzchni zostały dokonane już po upływie terminu jego wyłożenia i nie przez wykonawców projektu. W postępowaniu pirwszoinstancyjnym po kolejnym uchyleniu decyzji dokonano pomiaru gruntu, w trakcie którego strony odmiennie wskazały przebieg granicy między swymi działkami, natomiast biegły geodeta ustalił przebieg granicy z operatu ewidencji gruntu ( opracowanie numeryczne). Uzasadnienie decyzji I instancji, którą organ ten po raz kolejny zatwierdził operat modernizacji ewidencji gruntów jest sformułowane tak ogólnikowo, że nie pozwala na ocenę zarzutu skargi, że przebieg granicy, który determinuje powierzchnię spornej działki w ostatnim operacie pomiarowym sporządzonym w 2004r. przyjęto na podstawie danych z operatu ewidencji gruntów pochodzących z okresu po modernizacji. Odnosząc się się do kwestii wyznaczenia granicy trakcie jej pomiaru organ I instancji stwierdził, że odpowiada ona granicy wyznaczonej przez biegłego sądowego w 2002r. nie wskazując jednak bliżej, w jakiej nastąpiło to sprawie. Decyzja II instancji poświęca więcej uwagi tej kwestii, wskazując, że operat sporządzono na podstawie zasobu bazowego z lat 60-tych, jednak i ono nie wyjaśnia tego bliżej i nie wskazuje, jakie dokumenty wchodziły w skład owego zasobu. Powołuje się przy tym na spór graniczny między stronami i przepis § 39 rozporządzenia w tej części , w której stanowi on , że spory tego rodzaju nie wstrzymują czynności związanych z założeniem ewidencji a więc i jej modernizacji. Przepis ten w zdaniu drugim stanowi jednakowoż, że w razie ich wystąpienia przebieg spornych granic wykazuje się na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie. Z uzasadnienia decyzji nie wynika , na podstawie jakich danych przyjęto przebieg spornej granicy, a szczególności , czy były to dane sprzed modernizacji , i na podstawie jakich dokumentów poczynione, czy też był to pomiar stanu posiadania, a jeśli tak kiedy dokonany, jak również nie wyjaśnia w sposób przekonywujący i zrozumiały dla skarżących i Sądu podstawowej w sprawie kwestii a mianowicie z jakich przyczyn po modernizacji ewidencji gruntów dotychczasowe dane, co do powierzchni spornej działki uległy niekorzystnej dla skarżących zmianie. Uzasadnienia decyzji, zgodnie z wymogami art. 107 §3 kpa winno zawierać wskazanie faktów jakie organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej , zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Wymóg ten dotyczy także decyzji drugoinstancyjnej, która dodatkowo, zgodnie z przepisem art. 8 ( zasada pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa) i 11 kpa ( zasada wyjaśniania zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy) winna odnosić się w pierwszej kolejności do zarzutów odwołania. Standardom tym nie odpowiada zaskarżona decyzja. Podzielając stanowisko w niej zawarte, że przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w procesie modernizacji na podstawie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji geodezyjnej wymienionej w § 36 wspomnianego rozporządzenia a w razie jej braku lub gdy nie odpowiada ona obowiązującym standardom technicznym, w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem tych granic na gruncie (§38), zaś w razie sporu, co do przebiegu granic na podstawie danych państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego lub wyników pomiaru stanu posiadania na gruncie ( §39), Sąd wyraża pogląd, że wskazane wyżej przepisy kpa w zw. przepisem § 42 ust 2 pkt 2 rozporządzenia nakładały na organ obowiązek wskazania w uzasadnieniu decyzji dokumentów przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego kartograficznego na podstawie, których przyjęte zostały granice spornej działki . Dokumenty te winny być przy tym wskazane w sposób umożliwiający ich identyfikację, bo tylko wówczas możliwa będzie kontrola zgodności decyzji z prawem w administracyjnym postępowaniu instancyjnym, jak również sądowym. Przedstawione wyżej naruszenia prawa obligowały Sąd do uchylenia decyzji obu instancji decyzji, mimo aprobaty dla poglądu, iż w postępowaniu modernizacyjnym nie mogą być rozstrzygane spory o przebieg granicy, które z uwagi na jej funkcję są w istocie sporami o zasięg własności. W postępowaniu ponownym należy ustalić, czy pismo skarżących opisane wyżej jest wnioskiem o wyłączenie pracownika a jeśli tak rozpoznać je, wyjaśnić i udokumentować okoliczności ewentualnego złożenia zarzutu przez J. B., ustalić, i wyjaśnić w jaki sposób i na jakiej podstawie doszło do zmiany powierzchni spornej działki i w świetle tych ustaleń poczynionych z zachowaniem prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. c. P.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 tej ustawy, Sąd stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach obejmujących równowartość uiszczonego wpisu od skargi oraz koszty przejazdu skarżących do siedziby WSA, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a.