II SA/Rz 270/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Joanna Zdrzałka Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie uzgodnienia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w transporcie drogowym uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...]. SA/Rz 270/05 U Z A S A D N I E N I E Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2005r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu zażalenia J. K. na postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] negatywnie opiniujące jego wniosek o wydanie zezwolenia na wykonanie przewozów regularnych na linii O.-M., utrzymało w mocy zaskarżone nim postanowienie. Jako jego podstawę prawną wskazało art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 Kpa oraz art. 18 ust.1 pkt 1 lit. "e" ustawy z dnia z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371). Z uzasadnienia postanowienia wynika, że postanowieniem z dnia [...] listopada 2004 r. Nr: [...] Wójt Gminy [...] negatywnie zaopiniował wniosek J. K. o wydanie zezwolenia na wykonanie przewozów regularnych na linii O.-M., z uwagi na fakt, iż na terenie gminy [...] linia obejmuje tylko jeden przystanek i nie ma to wpływu na zwiększenie dostępności komunikacji dla mieszkańców. Ponadto brak jest wniosków mieszkańców o uruchomienie dodatkowego przewozu. Na postanowienie to J. K. złożył zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczym. Zarzucił w nim, iż postanowienie jest dlań krzywdzące, niezgodne z normami współżycia społecznego, dyskryminujące jego prawa, a także dowożonych osób. Jednocześnie poinformował, że ceny i usługi, które zaproponował chętnym do przewozu są znacząco niższe, niż przewoźników, którzy obsługują tą linię. Zdaniem skarżącego, to obywatel powinien wybierać, jakimi środkami transportu chce podróżować i za ile. Ponadto skarżący wskazał na opieszałość działania organu I instancji oraz brak racjonalnych przesłanek wydania opinii negatywnej. Do wniosku skarżący dołączył listę osób popierających jego wniosek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zażalenia i wskazanym na wstępie postanowieniem utrzymało w mocy postanowienie nim zaskarżone. W jego motywach podniosło, iż postanowienie, jak i poprzedzające jego wydanie postępowanie, nie narusza przepisów prawa i mieści się w granicach przyznanego organowi uznania administracyjnego . Stosownie do art.18 ust.1 pkt 1 lit. "e" powołanej wyżej ustawy o transporcie drogowym wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga zezwolenia, w krajowym transporcie drogowym - wydanego przez starostę w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu. Taka konstrukcja nakłada na organ współdziałający obowiązek zachowania wszelkich zasad postępowania w warunkach art. 106 Kpa. Uzgodnienie ma formę postanowienia. Cytowany zapis ustawy pozostawia dużą swobodę orzekania, a samo rozstrzygnięcie podejmowane jest w sferze tzw. luzu decyzyjnego. Ustawodawca nie określił przy tym elementów przedmiotowych takiego uzgodnienia. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest wyrazem oceny lokalnych potrzeb w zakresie transportu osób na konkretnej linii O.- M. Organ współdziałający uznał, iż przewoźnicy świadczący już usługi na tej linii w pełni zaspokajają potrzeby mieszkańców gminy, zaś proponowana trasa lokalizowana jest na obrzeżach gminy [...] i nie spowoduje większej dostępności komunikacji dla mieszkańców gminy. Takie stanowisko organu współdziałającego nie narusza przepisów prawa, odnosi się do realizacji zadań w zakresie transportu zbiorowego, w tym kwestii potrzeb transportowych mieszkańców i stanu ich zaspokojenia. Kwestia natomiast konkurencyjności na danej linii przewozu osób podlega ocenie organu decyzyjnego (tu: starosty). Na tym zatem etapie postępowania nie można odnieść się zatem do zarzutu skarżącego o słuszności otrzymania zezwolenia w przypadku konkurencji na danej linii. Skargę na to postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. K. nie precyzując kierunku jego weryfikacji. W uzasadnieniu skargi ponowił zarzuty zażalenia podkreślając , że o potrzebie funkcjonowania danej linii przewozowej winni decydować mieszkańcy, Na ich prośbę od trzech lat obsługuje wskazaną we wniosku trasę a obecnie chciał uregulować swoja sytuację. Uważa, że przysługujący organom administracji luz decyzyjny , na który powołuje się organ II instancji został niewłaściwie wykorzystany na jego niekorzyść w stosunku do innych konkurentów, którzy są "najbliższymi członkami wydających opinię". Postanowienie dyskryminuje jego prawa , jako człowieka i obywatela a także prawa mieszkańców, którzy sami powinni decydować z kim , kiedy i za jaką cenę chcą jeździć. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonego postanowienia. Dodało, że postanowienie nie jest wiążące dla starosty, który rozstrzyga o pozytywnym lub negatywnym załatwieniu wniosku. Stąd zarzuty skargi o dyskryminacji praw skarżącego i praw zostały skierowane pod niewłaściwym adresem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270), zwanej dalej w skrócie P. p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( §1). Poddawszy zaskarżone postanowienie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z odmiennych, niż wskazane w skardze przyczyn. Postanowienie to zostało wydane w związku z toczącym się z wniosku skarżącego postępowaniem głównym w przedmiocie udzielenia mu pozwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. Wykonywanie takich przewozów wymaga, zgodnie z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym ( Dz.U. z 2004r. nr 204, poz. 288, ze zm.), zwanej dalej ustawą, pozwolenia organów wymienionych w tym przepisie. Ustawa reguluje procedurę wydawania takich pozwoleń . Z jej art. 21 ust. 1 wynika , że zezwolenie na wykonywanie przewozów regularnych , o którym mowa w art. 18 wydaje się na wniosek przedsiębiorcy , na czas nie dłuższy niż lat 5. Podług art. 22 a organy, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 1: 1) odmawiają udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym w przypadku, gdy wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów pozostających w jego bezpośredniej dyspozycji; 2) mogą odmówić udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku wystąpienia jednej z następujących okoliczności: a) zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników, b) zostanie wykazane, że wydanie zezwolenia ujemnie wpłynie na rentowność porównywalnych usług kolejowych na liniach bezpośrednio związanych z trasą usług drogowych, c) wnioskodawca nie wykonuje, na skutek okoliczności zależnych od niego, krajowych przewozów regularnych na innych obsługiwanych liniach komunikacyjnych, co najmniej przez 7 dni, d) wnioskodawca nie przestrzega warunków określonych w posiadanym już zezwoleniu lub wykonuje przewozy niezgodnie z posiadanym zezwoleniem. Konstrukcja tych przepisów wskazuje, że zasadą jest wydawanie wspomnianych zezwoleń ( oczywiście, o ile zachowane zostaną wymogi proceduralne szczegółowo określone w ustawie, w tym odnośnie wniosku, w jej art. art. 22) Odmowa udzielenia zezwolenia jest bowiem obligatoryjna tylko w przypadku wymienionym w art. 22 a ust. 1 pkt. 1. Możliwość natomiast odmowy wydania pozwolenia ograniczona jest do sytuacji określonych w pkt 2. Decyzja organu udzielającego pozwolenia jest więc decyzją związaną a przepisy regulujące przesłanki odmowy, jako stanowiące wyjątek od zasady udzielania pozwolenia musza być interpretowane ściśle. Jak już wspomniano art. 18 ust. 1 pkt 1 określa organy właściwe do wydawania pozwoleń. Są to organy gminy (wójt , burmistrz prezydent), jeśli idzie o przewozy na obszarze jednej gminy - działające samodzielnie (art. 18 ust 1.pkt 1 lit a-d). Odmiennie się ma rzecz w przypadku przewozów na liniach komunikacyjnych na większych obszarach ( powiat , województwo , obszary należące do kilku powiatów lub województw). W takich przypadkach zezwolenie musi być uzgodnione z odpowiednimi organami współdziałającymi ( art.18 ust 1 pkt 1 lit e -g). W sprawie, w której skarżący ubiegał się o wydanie zezwolenia na przewozy regularne na obszarze powiatu [...], organem uprawnionym do wydania pozwolenia podług art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy był Starosta [...] działający w uzgodnieniu z wójtami gmin właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej. Kwestię procedury współdziałania organów administracji w wydawaniu decyzji reguluje jest art. 106 kpa, który w §1 przewiduje, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ ( wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Zwrócenie się o zajęcie stanowiska stanowi obowiązek organu podejmującego decyzję, który zobligowany jest o tym fakcie zawiadomić strony ( art. 106 §2 kpa). §3 tego przepisu określa maksymalny czas przewidziany do przedstawienia stanowiska na dwa tygodnie, §4 przewiduje możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, zaś §5 określa formę zajęcia stanowiska ( postanowienie, na które stronom służy zażalenie). Przepisy kpa nie definiują natomiast rodzajów współdziałania, sygnalizując jedynie w art. 106 §1 , że może to być wyrażenie opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie. Obowiązek współdziałania nakładają przepisy prawa materialnego, które kształtują jego charakter i zakres oraz właściwość organu współdziałającego. Przepisy prawa ustanawiające obowiązek współdziałania, używają różnych określeń mających znaczenie w ocenie doniosłości stanowiska zajmowanego przez organ współdziałający. Może to być np. porozumienie, zgoda, uzgodnienie, opinia . Każde z tych określeń nadaje inny ciężar gatunkowy stanowisku organu współdziałającego - od nie wiążącego dla organu podejmującego decyzję , do wiążącego. Odnośnie współdziałania w procesie wydawania zezwolenia na wykonywanie krajowych przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych ustawodawca w art. 18 ust. 1 pkt użył określenia "w uzgodnieniu", nie definiując przy tym tego pojęcia w ustawie, mimo zamieszczenia w art. 4 definicji używanych w niej pojęć. Uzasadnia to zatem takie rozumienie tego pojęcia, w jakim występuje ono w języku potocznym. Pojecie to oznacza w języku potocznym a także i prawnym ujednolicenie stanowiska, zgodność poglądów zainteresowanych w sprawie podmiotów. Odmowa uzgodnienia ( wyrażenia zgody) oznacza brak przyzwolenia i ma charakter wiążący dla organu wydającego decyzję (patrz: uzasadnienie uchwały Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001r. OPK 7/01 – ONSA, Nr 4 poz. 157, str. 175, wyrok NSA z 26 listopada 1999r IV S.A. 1512/ 98 Komputerowy Zbiór Orzecznictwa "LEX" Nr 48178) Użycie zatem w przepisie art. 18 ust. 1 pkt1 lit. e, stanowiącym podstawę materialnoprawną dla wyrażenia stanowiska przez wójta gminy ( prezydenta, burmistrza) określenia "w uzgodnieniu" rodzi w świetle wcześniejszych wywodów Sądu ten skutek, że odmowa uzgodnienia wnioskowanego wykonywania przewozu wyklucza możliwość udzielenia nań zezwolenia. To zaś w świetle przepisu art. 21 ust. 1 i 22 a ust. 1 ustawy i braku w ustawie odrębnych kryteriów, jakimi winien kierować się organ współdziałający przy uzgadnianiu kwestii pozwolenia na przewóz regularny w krajowym transporcie drogowym oznacza, że organ współdziałający może nie uzgodnić ( odmówić zgody na udzielenie pozwolenia) tylko wówczas , gdy w sprawie występują przypadki przewidziane art. 22 a ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy. Odmienny pogląd, który w sprawie prezentuje organ odwoławczy , iż organ uzgadniający dysponuje "luzem decyzyjnym" i może dowolnie odmówić uzgodnienia prowadziłby do ominięcia regulacji przewidzianej art. 22 a ust. 1 ustawy, bowiem przy wiążącym charakterze uzgodnienia mogłyby się pojawić dodatkowe, nie przewidziane ustawą, przesłanki faktyczne odmowy udzielenia pozwolenia, które mógłby dowolnie wskazywać organ uzgadniający. W ten sposób organ współdziałający miałby większe uprawnienia, niż organ decydujący - ograniczony przepisem art. 22a ust. 1. To zaś prowadziłoby do naruszenia zasady wolności gospodarczej ustanowionej art. 20 Konstytucji R.P, gwarantowanej przepisem jej art. 22 dopuszczającym ograniczenie tejże swobody tylko w drodze ustawy i tylko z uwagi na ważny interes publiczny. W sprawie organ I instancji nie dokonał uzgodnienia, natomiast negatywnie zaopiniował wniosek skarżącego. Tego rodzaju rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogowi wspomnianego przepisu art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy, który przewiduje współdziałanie w formie uzgodnienia. Nadto uzasadnienie tego postanowienie nie nawiązuje w żaden sposób do art. 22 a ust. 1 ustawy. Organ II instancji utrzymał to postanowienie mocy prezentując nie znajdujący uzasadnienia w przytoczonych przepisach prawa pogląd , iż uzgodnienie przewidziane przepisem art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy następuje w ramach "luzu decyzyjnego" i ma charakter uznaniowy, zaś w odpowiedzi na skargę stanowisko, że organ decydujący w kwestii pozwolenia nie jest uzgodnieniem związany. Narusza to przepis art. 18 ust .1 pkt 1 lit e. ustawy w zw. z art. 21 i 22 a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu ponownym należy dokonać oceny wniosku skarżącego zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i w świetle istniejącego w sprawie stanu faktycznego i prawnego. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit a P.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji.