I SA/Wa 1813/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) WSA Gabriela Nowak Protokolant Piotr Kabała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Grupy [...] E. Spółka Akcyjna Oddział w S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2004 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] września 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Grupy [...] E. S.A Oddział w S., zwanej dalej "E. S.A.", utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] marca 1971 r. nr [...] ustalającej dla Zakładu [...] w S. opłatę roczną z tytułu użytkowania terenu położonego w S. przy ul. [....] oraz decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] ustalającej dla Zakładu [...] w S. opłatę roczną z tytułu zarządu tym terenem. Zaskarżoną decyzję wydano w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] maja 2004 r. Wojewoda [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powołanych wyżej decyzji z dnia [...] marca 1971 r. oraz z dnia [...] listopada 1986 r., a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. stwierdził nieważność obu decyzji. W uzasadnieniu organ podał, że zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1971 r. można było wydać decyzję o ustanowieniu opłat za użytkowanie gruntu tylko w stosunku do nieruchomości przekazanych w użytkowanie decyzją administracyjną, na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu. Jeśli chodzi natomiast o decyzję z dnia [...] listopada 1986 r., wydaną w trybie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to została ona podjęta z rażącym naruszeniem prawa, bowiem w stosunku do tej nieruchomości nie został wcześniej ustanowiony zarząd w sensie prawnym. W aktach brak jest dowodów, aby kiedykolwiek dawny Zakład [...] składał wniosek do właściwego organu o przekazanie mu terenu państwowego w użytkowanie, jak również, aby właściwy organ ustanowił na rzecz tego Zakładu prawo użytkowania bądź prawo zarządu. Za prawidłowe postępowanie należałoby uznać wydanie przez właściwy organ dwóch odrębnych decyzji - pierwsza z nich powinna dotyczyć przekazania w użytkowanie b. Zakładu [...] w S. konkretnej działki wraz z oznaczeniem numeru działki i powierzchni, określeniem czasu i warunków użytkowania oraz spełnieniem wymogów określonych w przepisach wykonawczych do obowiązującej wówczas ustawy, druga zaś mogłaby ustalać wysokość opłaty rocznej za grunt już oddany w użytkowanie lub zmieniać jej wysokość. W okolicznościach tej sprawy, w ocenie organu, stało się konieczne stwierdzenie nieważności w/w decyzji jako dotkniętych wadą z art. 156 § 1 pkt 2 kpa polegającą na rażącym naruszeniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 z późn. zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1992 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach Dz. U z 1969 r. Nr 2, poz. 19). Od decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego odwołanie do Ministra Infrastruktury złożyła E. S.A. podnosząc, że aktualizacja opłat za zarząd bez założenia istnienia prawa zarządu nie miałaby sensu (taka teza zawarta została w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 26 czerwca 1998 r.). Ponadto, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat spełnia rolę dokumentu wystarczającego do stwierdzenia istnienia prawa zarządu, co znajduje potwierdzenie w przepisie § 4 ust. 1 pkt 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. z 1998 r. Nr 23, poz. 120 z późn. zm.). Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] września 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że stosownie do art. 8 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oddanie nieruchomości w użytkowanie następowało w drodze decyzji właściwego organu wydanej na wniosek jednostki ubiegającej się o przekazanie terenu, natomiast jeśli chodzi o zarząd gruntem państwowym, to zgodnie z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości państwowe jednostki organizacyjne otrzymywały grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Z akt sprawy nie wynika, aby odwołujący się uzyskał prawo zarządu do przedmiotowej nieruchomości w formie przewidzianej w obydwu powołanych ustawach. Minister Infrastruktury powołał się na orzecznictwo sądowe - wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 970/98 (niepublik.) oraz wyrok NSA z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 (niepublik.). Na decyzję Ministra Infrastruktury E. S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca podniosła, że organ dokonał błędnej oceny decyzji o opłatach uznając, że skoro w aktach brak jest stosownej decyzji o przekazaniu gruntu w użytkowanie oraz w zarząd, to decyzje ustalające opłaty są nieważne. Za okoliczność przesądzającą organ uznał brak dowodów przekazania gruntów. Tymczasem, w ocenie skarżącej, dowodami takimi są właśnie unieważnione decyzje naliczające opłaty za użytkowanie i za zarząd. Przepisy § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu wprowadziły domniemanie istnienia prawa zarządu lub użytkowania. W myśl tych przepisów właściwy organ na podstawie decyzji o naliczeniu lub aktualizacji opłat za zarząd albo z tytułu użytkowania nieruchomości stwierdza dotychczasowe prawo zarządu lub odpowiednio prawo użytkowania. Zaskarżona decyzja de facto negując ten dowód istnienia zarządu bądź użytkowania, w istocie narusza powołane przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. Idąc tokiem tego rozumowania, gdyby brak decyzji oddających nieruchomość w użytkowanie albo w zarząd był wystarczający do uznania za nieważne wszystkich decyzji ustalających stosowne opłaty, to nie byłoby uzasadnienia dla wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z przywołanymi przepisami. Poza tym organ nietrafnie powołał się na wyrok NSA z dnia 5 listopada 1998 r., bowiem został on wydany w innym stanie faktycznym i prawnym; dotyczył on bowiem kwestii dopuszczenia dowodu z decyzji o opłatach w postępowaniu komunalizacyjnym. Zaskarżonej decyzji E. S.A. zarzuciła naruszenie art. 6, a także art. 8 kpa. Wydanie po ponad 30 latach decyzji z której wynika, że pobierane przez całe lata opłaty były bezprawne, podważa w zasadniczy sposób zaufanie do organów państwa oraz do praworządności, zważywszy przy tym, że opłaty ustalone unieważnionymi decyzjami były uiszczane przez cały czas, a właściwy organ przyjmował i przyjmuje je bez żadnych zastrzeżeń. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził, że zarzuty skargi nie stanowią nowych okoliczności w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd jest ustalenie, czy organ administracji właściwy do rozpoznania sprawy nie naruszył prawa w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja administracyjna wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej, a mianowicie w trybie przewidzianym w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Istotą zaś sprawy będącej przedmiotem decyzji była ocena, czy oznaczone decyzje ustalające opłaty za użytkowanie gruntu państwowego oraz z tytułu zarządu tym gruntem zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Powszechnie przyjęto w orzecznictwie, a także w doktrynie prawa administracyjnego procesowego, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 9.03.2000 r. I SA/Ka 1582/98 niepublik.). Rażącym naruszeniem prawa nie jest więc każde naruszenie normy prawnej ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Istotne znaczenie ma też zawsze ocena skutków społeczno-ekonomicznych, jakie naruszenie prawa za sobą pociąga (B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 1998 s.813). Nade wszystko należy mieć na względzie, że stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji ostatecznej (art. 16 kpa), zatem zastosowanie tej instytucji jest dopuszczalne tylko w sprawach całkowicie i jednoznacznie wyjaśnionych. Powinno być zatem poprzedzone szczególnie wnikliwą analizą stanu prawnego oraz faktycznego. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, organ administracji publicznej ma obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zgromadzić i rozpatrzyć pełny materiał dowodowy, a wynik dokonanych ustaleń winien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 kpa). W niniejszej sprawie stwierdzając nieważność decyzji z 1971 oraz z 1986 roku, ustalających opłaty, organy ograniczyły uzasadnienie do stwierdzenia, że z akt sprawy nie wynika, aby Zakład [...] w S. uzyskał prawo zarządu w formie prawem przewidzianej, jak również brak jest dowodów na to, aby kiedykolwiek składał wniosek do właściwego organu o przekazanie mu terenu w użytkowanie wieczyste. Świadczy to o tym, że przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie organy podjęły nawet próby wyjaśnienia faktycznych oraz prawnych podstaw ustalenia opłat za użytkowanie, a następnie za zarząd gruntem przez Zakład [...] w S., poprzestając wyłącznie na zawartości akt, które zresztą nie dotyczą okoliczności wydania decyzji o opłatach, lecz przekazania oznaczonego gruntu w użytkowanie Akademii [...] w S. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika więc, na podstawie jakich ustaleń organy przyjęły, że nie doszło do powstania użytkowania, a następnie zarządu przedmiotowym gruntem. Dla jednoznacznego stwierdzenia braku tytułu prawnego nie wystarcza samo stwierdzenie braku decyzji ustanawiającej zarząd bądź umowy o przekazaniu albo nabyciu nieruchomości. Należy wziąć pod uwagę, że użytkowanie terenów stanowiących własność Skarbu Państwa przez jednostki państwowe powstawało również w inny sposób niż ustanowienie tego prawa w drodze decyzji, np. w wyniku przekształcenia na mocy art. 37 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r., zaś prawo zarządu powstawało wskutek przekształcenia dotychczasowego prawa użytkowania w zarząd na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Nie wiadomo też, z jakich przyczyn organy przyjęły, że ewentualne powstanie tytułu prawnego b. Zakładu [...] do gruntu należałoby wiązać wyłącznie z okresem obowiązywania ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. oraz ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., a nie z datą wcześniejszą. Ustalenie istnienia bądź nieistnienia tytułu prawnego poprzednika prawnego E. S.A do przedmiotowego gruntu wymagało analizy także w świetle przepisów szczególnych kształtujących uprawnienia państwowych jednostek organizacyjnych do gruntów Skarbu Państwa. Zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa w niniejszej sprawie nie uzasadnia w żadnym razie orzecznictwo sądowe, na które powołał się organ odwoławczy. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 1998 r. sygn. akt I SA 970/98 dotyczył sprawy o odmiennym stanie faktycznym. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem wykazane zostało bezspornie, że nie istniał zarząd nieruchomością, czego nie stwierdzono w sprawie będącej przedmiotem zaskarżonej decyzji. Natomiast – jak słusznie zauważyła skarżąca - wyrok z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt 2240/98 (niepublik.) dotyczy sprawy komunalizacji, nie pozostaje zatem w związku z zagadnieniem będącym przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie nie można odmówić logiki takiemu rozumowaniu strony skarżącej, które wskazuje na potrzebę dostrzeżenia, że w systemie przepisów o gospodarce nieruchomościami prawodawca dopuścił możliwość dowodzenia prawa zarządu a także użytkowania w oparciu o decyzję o naliczeniu bądź aktualizacji opłat (§ 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu). Z drugiej jednak strony nie można zgodzić się z tym, że decyzje naliczające opłaty są wystarczającymi dowodami istnienia tytułu prawnego użytkowania, czy odpowiednio zarządu. Decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat, będąca niewątpliwie dokumentem urzędowym, nie stanowi dowodu, że wymienione w niej prawo istnieje. Decyzja taka, stosownie do przepisu § 4 ust. 1 pkt 6 i 7 oraz § 6 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczania osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, może stanowić postawę stwierdzenia prawa, ale tylko gdy chodzi o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu w trybie art. 200 oraz art. 206 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podkreślenie zasługuje, w jakich okoliczności faktycznych doszło do wszczęcia z urzędu przez Wojewodę Zachodniopomorskiego postępowania nadzorczego wobec decyzji o opłatach. Jak wynika z dołączonych akt administracyjnych, działka której dotyczy zaskarżona decyzja, stanowi obszar pod stacją transformatorową utrzymywaną i eksploatowaną przez b. Zakład [...] w S., a obecnie jego następcę prawnego E. S.A. Działka położona jest na terenie oddanym w użytkowanie Akademii [...] w S. na podstawie decyzji Prezydenta miasta S. z dnia [...] maja 1976 r. nr [...], a obecnie – jak wynika z uzasadnienia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności powołanej decyzji z dnia [...] maja 1976 r. - jest przedmiotem użytkowania wieczystego przez Akademię [...] w S. z mocy art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 z późn. zm.). Tak więc de facto wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o opłatach naliczonych b. Zakładowi [...] w S. miałoby służyć "uporządkowaniu" sytuacji powstałej na skutek niedostrzeżenia przez organ wydający decyzję o przekazaniu gruntów Akademii [...] w użytkowanie, że na obszarze przekazywanych gruntów znajdowała się stacja transformatorowa na działce, za użytkowanie której wcześniej naliczone były i pobierane opłaty od Zakładu [...] w S. Należy zwrócić uwagę, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji nie może być w żadnym razie instrumentem służącym usuwaniu skutków błędnego działania administracji. Z przedstawionych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 lit. c oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.