IV SA/Wa 1491/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, asesor WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant Dominik Niewirowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] w przedmiocie nieważności zatwierdzenia klasyfikacji gruntów I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Z. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV SA/Wa 1491/05 U Z A S A D N I E N I E Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., znak [...], Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G. z dnia [...] września 2004 r., znak [...], stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] lutego 1997 r., znak [...], dotyczącej gleboznawczej klasyfikacji gruntów położonych w Gminie P., obręb L., stanowiących własność Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa, oznaczonych jako działka nr [...]. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 1997 r., znak [...], będącą obecnie przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności, Kierownik Urzędu Rejonowego w C., działając na wniosek Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w K. Sekcja Terenowa w S., uchylił za zgodą stron orzeczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w C., znak [...] z dnia [...] października 1963 r. w części dotyczącej obszaru objętego aktualizacją użytków i klas gruntów, oznaczonego jako działka nr [...] obrębu L. gm. P. i zatwierdził zaktualizowaną klasyfikację gruntów na części działki [...]. W ocenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zasadnie uznał Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w G., orzekający w I instancji przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r., iż decyzja ta obciążona jest kwalifikowanymi wadami prawnymi, uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności. Po pierwsze, decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. dokonano zmian w obowiązującej klasyfikacji gruntów w odniesieniu do działki [...] o powierzchni 615.77 ha, stanowiącej śródlądowe wody stojące (symbol Ws), podczas gdy grunty pod wodami stojącymi o powierzchni większej od 10 ha nie były objęte gleboznawczą klasyfikacją gruntów (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów - Dz.U. Nr 19, poz.97 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem"). Po drugie, w dacie orzekania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. nie wystąpiła wskazana w §2 ust.3 rozporządzenia okoliczność uzasadniająca dokonanie zmian w obowiązującej klasyfikacji gleboznawczej (stwierdzenie istotnych błędów w obowiązującej klasyfikacji), co oznacza, iż decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. bezpodstawnie uchylono decyzję z dnia [...] października 1963 r. Ponadto postępowanie klasyfikacyjne, przeprowadzone przez Kierownika Urzędu Rejonowego w C. zawierało istotne uchybienia. Wbrew nakazowi §6 ust.2 rozporządzenia nie wyłożono do publicznego wglądu (w urzędzie gminy na okres 7 dni) sporządzonej dokumentacji klasyfikacyjnej. W protokole z badania klasyfikacji gruntów z dnia 10 lutego 1997 r. nie określono typów i gatunków gleb zgodnie z urzędową tabelą klas gruntów, a proponowane zmiany polegające na przekwalifikowaniu użytku gruntowego Ws na nieużytek nie zostały należycie udokumentowane. Sam termin przeprowadzenia klasyfikacji (luty) wskazuje na to, że w warunkach zimowych nie mogły być należycie przeprowadzone badania profilu glebowego. Ponadto brak sprawdzenia klasyfikacji przez upoważnionego inspektora narusza §7 rozporządzenia. W skardze na powyższą decyzję Z. K. podniósł, iż: 1) pozbawiono go udziału w postępowaniu administracyjnym (poprzez doręczenie decyzji pierwszoinstancyjnej nie skarżącemu a Agencji Nieruchomości Rolnych - podmiotowi, który nie był stroną postępowania oraz poprzez niezawiadomienie skarżącego przez oba organy o toczącym się postępowaniu), 2) organy orzekające odnośnie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. nie rozważyły, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne (wyodrębniony nieużytek został zrekultywowany i sprzedany na powiększenie gospodarstwa hodowli ryb), 3) nie wzięto pod uwagę, iż decyzja z dnia [...] lutego 1997 r. przywróciła nieużytek, który wykazywano w ewidencji gruntów i budynków w okresie 1957/58 - 1977, a który został następnie bezprawnie włączony do przyległego wodozbioru, 4) organy wadliwie przyjęły, iż klasyfikacją gruntów objęto wodozbiór o powierzchni 615, 77 ha, nie zaś wyłącznie nieużytek o powierzchni 0,51 ha, 5) przy klasyfikowaniu nieużytków nie wykonuje się odkrywek, nie bada profili glebowych a także nie nadaje klas gruntu, 6) prowadzenie postępowania klasyfikacyjnego w okresie zimowym nie jest prawnie zabronione, dodatkowo zważywszy na łagodny od dłuższego czasu przebieg zimy, 7) nie praktykuje się wyłożenia dokumentacji klasyfikacyjnej do publicznego wglądu w urzędzie gminy na okres 7 dni, jeżeli liczba uczestników nie przekracza 4 osób. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargę należało uwzględnić albowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji uchybiają przepisom prawa. Wbrew art.7 i 77§1 k.p.a. organy obu instancji, orzekające w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nie wyjaśniły w dostatecznie wnikliwy sposób, czy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w C. z dnia [...] lutego 1997 r. jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną w rozumieniu art.156§1 k.p.a., uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd obie decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16§1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276). O ile w obu decyzjach wydanych w postępowaniu nadzorczym wyszczególniono naruszenia przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz.U. Nr 19, poz.97 ze zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", do których doszło przy wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 1997 r., to w ocenie Sądu żaden z organów nie wykazał w sposób dostatecznie przekonujący, iż uchybienia te są rażącymi naruszeniami prawa w rozumieniu art.156§1 pkt 2 k.p.a. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa, nie zaś jakiekolwiek jego naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w oparciu o przywołany wyżej przepis. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wypracowało konsekwentne stanowisko odnośnie właściwego rozumienia terminu "rażące naruszenie prawa". Stosownie do powyższego rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). Organy obu instancji wskazały, iż decyzją z dnia [...] lutego 1997 r. naruszono przepisy rozporządzenia zarówno o charakterze materialnym (§1 ust.1 rozporządzenia, precyzujący przedmiot klasyfikacji gleboznawczej), jak i procesowym (§2 ust.3, §6 ust.2, §7, regulujący kolejne etapy procedury klasyfikacyjnej). Każde z tych naruszeń należało jednakże ocenić osobno pod kątem tego, czy spełnia ono wskazane wyżej kryteria rażącego naruszenia prawa (w szczególności, czy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa) i ocenie tej należało dać odpowiedni wyraz w uzasadnieniu (zgodnie z art.107§3 k.p.a.). O ile w decyzji organu II instancji ograniczono się wyłącznie do opisania naruszeń, bez podjęcia próby ich odniesienia do poszczególnych przesłanek rażącego naruszenia prawa, o tyle próbę taką podjęto w decyzji pierwszoinstancyjnej. Zawartego tam stwierdzenia, iż ujawnione uchybienia są uchybieniami o dużym ciężarze gatunkowym nie można jednakże uznać za uzasadnione w dostateczny sposób. Należy również wskazać, iż przy ocenie decyzji z dnia [...] lutego 1997 r. organ I instancji wadliwie powołał się na jej niezgodność z postanowieniami zarządzenia nr [...] Ministra Rolnictwa z dnia [...]czerwca 1956 r. Akt ten nie był bowiem źródłem prawa powszechnie obowiązującego, z czego wynika, iż zgodność decyzji administracyjnej z jego postanowieniami nie może być brana pod uwagę przy ocenie legalności tej decyzji. W związku z twierdzeniem organów, iż decyzja z [...] lutego 1997 r. naruszyła §1 ust.1 rozporządzenia poprzez objęcie nią wodo-zbioru o powierzchni powyżej 10 ha zauważyć należy, iż: 1) organy winny szczegółowo wyjaśnić, czy istotnie przedmiotem decyzji jest objęcie klasyfikacją gruntów wodo-zbioru, czy też tylko wyodrębnienie z niego nieużytku o powierzchni 0, 51 ha, 2) w przypadku uznania, iż przedmiotem decyzji są oba te elementy organy winny rozważyć, czy ewentualna nieważność decyzji nie dotyczyłaby wyłącznie objęcia klasyfikacją wodozbioru (nie zaś prawnie dopuszczalnego objęcia nią nieużytku o powierzchni 0, 51 ha). Konkludując należy stwierdzić, iż zadaniem organów winno być ponowne rozważenie, czy - mając na uwadze całokształt okoliczności sprawy - istnieją dostatecznie przekonujące przesłanki prawne, pozwalające na uznanie, iż wystąpienie wskazanych przez organy naruszeń przepisów rozporządzenia stanowi wystarczającą podstawę do uznania, iż zmiana klasyfikacji gleboznawczej 0, 51 ha gruntów nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Rację ponadto należy przyznać skarżącemu, iż naruszono jego prawo do udziału w postępowaniu administracyjnym. Uczestniczył on bowiem wyłącznie w postępowaniu odwoławczym (organ I instancji nie zawiadomił go o wszczęciu postępowania, jak też nie doręczył wydanej decyzji), przez co ograniczono jego prawo do obrony swojego interesu prawnego przed organami dwóch instancji. Nietrafnie natomiast kwestionuje skarżący udział w sprawie Agencji Nieruchomości Rolnych. Osoba, do której skierowana została decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności (w niniejszej sprawie jest to decyzja z dnia [...] lutego 1997 r., wydana na wniosek poprzednika prawnego Agencji - Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa) jest bowiem stroną postępowania o stwierdzenie nieważności i przeprowadzenie tego postępowania bez udziału tej osoby daje podstawę do wznowienia tego postępowania z przyczyny wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa (wyrok NSA z dnia 19 marca 2002 r., I SA 2141/00, publ. w LEX nr 81754). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art.145§1 pkt 1 lit.c, art.152 oraz art.200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270).