III SA/Wa 2008/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jakub Pinkowski, Asesor WSA Dariusz Turek, Protokolant Ewa Rutkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Miasta R. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości, 3) zasądza od Ministra Finansów na rzecz strony skarżącej kwotę 5100 zł (pięć tysięcy sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. III SA/Wa 2008/05 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2005r. Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2005r. w sprawie zwrotu należności budżetowej w kwocie 55.790 zł. z tytułu pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu dotacji celowej na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych w 2002r. przez Miasto R., wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia 16 maja 2003r. Miasto R. otrzymało z budżetu Wojewody L. na podstawie art. 50 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999-2002 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) dotację celową, na dofinansowanie określonych w odrębnych przepisach zadań własnych gminy z zakresu wypłat dodatków mieszkaniowych. W wyniku przeprowadzonej kontroli ustalono, iż Urząd Miasta R. nadpłacił w 2002r. dotację celową na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych w wysokości 55.790 zł. W okresie od dnia 3 stycznia do dnia 25 stycznia 2002r. wszystkie dodatki mieszkaniowe dla osób uprawnionych, ustalone zostały nieprawidłowo, gdyż decyzje je ustalające wydano na podstawie nieobowiązujących przepisów. Wojewoda L. decyzją z dnia [...] marca 2005r. określił kwotę pobranej w nadmiernej wysokości z budżetu państwa dotacji i nakazał jej zwrot wraz z należnymi odsetkami za zwłokę, liczonymi od dnia 16 maja 2003r. W odwołaniu od powyższej decyzji Wojewody L., Burmistrz Miasta R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, lub o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] maja 2005r. znak: [...] Minister Finansów utrzymał w mocy decyzję Wojewody L. z dnia [...] marca 2005r. W jej uzasadnieniu uznał, iż Wojewoda L. prawidłowo stwierdził, że Burmistrz Miasta R. wydał z naruszeniem prawa 289 decyzji w przedmiocie przyznania dodatków mieszkaniowych za okres od 1 stycznia 2002r. do dnia 30 czerwca 2002r., albowiem decyzje te zostały wydane na podstawie wniosków złożonych w grudniu 2001r.w oparciu o ustawę z dnia 2 lipca 1994r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 z późn. zm.) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570 z późn. zm.), które to przepisy przestały obowiązywać z dniem 31 grudnia 2001r. Od dnia 1 stycznia 2002r. weszła w życie ustawa z dnia 21 czerwca 2001r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.) oraz Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 156, poz. 1817), które odmiennie uregulowały podstawę naliczania dodatków i które winny mieć zastosowanie przy rozstrzyganiu wyżej wymienionych decyzji. Zgodnie bowiem z art. 19 wyżej cytowanej ustawy o dodatkach mieszkaniowych, sprawy wszczęte i niezakończone przed wejściem w życie ustawy prowadzi się na podstawie przepisów tej ustawy. Minister Finansów podtrzymał stanowisko Wojewody L., iż wydanie decyzji w 2002r. w sprawach wszczętych i niezakończonych przed dniem 31 grudnia 2001r. w oparciu o przepisy ustawy poprzednio obowiązującej naruszało prawo. Minister uznał także za zasadne stwierdzone nieprawidłowości przy wydawaniu niektórych decyzji poprzez przyjęcie dochodu gospodarstwa w zawyżonej wysokości, czy zawyżenie liczby osób w gospodarstwie. Mając powyższe na uwadze stwierdził nadmierne pobranie dotacji i nakazał jej zwrot do budżetu państwa. W zaskarżonej decyzji Minister Finansów wskazał również, iż odsetki od dotacji podlegających zwrotowi mają być naliczone od dnia 16 maja 2003r. tj. od dnia podpisania protokołu kontroli, który to w jego ocenie, jest datą stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji. Ustosunkował się także do zarzutów zawartych w odwołaniu, a dotyczących prowadzonego postępowania administracyjnego. - Stwierdził, iż postępowanie w sprawie Wojewoda prowadził z urzędu i omyłkowo zostało wskazane, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta R.. - Uznał, że zasadnie przy wydawaniu decyzji Wojewoda oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym przez organy skarbowe oraz aparat wojewody, co jest prawidłowe , a uprawnienia do prowadzenia kontroli przez urzędy kontroli skarbowej w tym zakresie, wynikają z ustawy o kontroli skarbowej. Strona brała udział w postępowaniu, bowiem została zapoznana z protokołami kontroli, a także została wezwana do zapoznania się z materiałem dowodowym w trybie art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie w całości decyzji Ministra Finansów, zarzucając jej: - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, w szczególności poprzez uznanie, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i w pełni odzwierciedlający stan faktyczny sprawy, szczególnie gdy został on zgromadzony przez organ uznany uprzednio za niewłaściwy w sprawie, - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności naruszenie przepisu art. 93 ust.1 pkt 2 , art. 93 ust. 6 pkt 2 oraz art. 93a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.) W uzasadnieniu Skarżący podniósł, iż w odwołaniu od decyzji Wojewody L. z dnia [...] marca 2005r. strona podnosiła szereg naruszeń prawa materialnego, oraz przepisów postępowania, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Wydając zaskarżoną decyzję Minister Finansów odniósł się jedynie do części z tych zarzutów, wszystkie uznając za bezzasadne. Skarżący wskazał, iż decyzję z dnia [...] marca 2005 roku, Wojewoda L. wydał po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na mocy postanowienia z dnia [...] grudnia 2004 r. Zgodnie z zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, postępowanie to zostało wszczęte na wniosek Burmistrza Miasta R., co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, bowiem wniosek taki w ogóle nie był składany. Nigdy też Wojewoda L. nie sprostował tego stwierdzenia, a organ II instancji nie odniósł się do tej okoliczności, stwierdzając jedynie, iż nastąpiło to omyłkowo. W ocenie Skarżącego, nie sposób też zgodzić się, ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonej decyzji, iż materiał dowodowy zgromadzony przez Urząd Kontroli Skarbowej w L. na potrzeby decyzji, która następnie została uznana za nieważną, na skutek naruszenia przepisów o właściwości (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16.04.2004 r.; sygn. Akt I S.A./Lu 633/03). mógł być wykorzystany przy wydawaniu decyzji przez Wojewodę L., w zakresie istotnych i kluczowych ustaleń dla tego postępowania. Niewłaściwość organu prowadzącego postępowanie, a następnie wydającego decyzję, powinna powodować, iż zgromadzony przez niego materiał dowodowy nie powinien być brany pod uwagę. Wojewoda L. poczynił te same błędy w ustaleniach faktycznych, które poczyniły uprzednio organy Kontroli Skarbowej, co wskazuje na automatyczne niejako przejęcie tych ustaleń. Minister Finansów potwierdza również, iż były nieprawidłowości w wyliczeniu dodatków mieszkaniowych, jednakże nie zajmuje w tym zakresie stanowiska. W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności administracji publicznej dokonywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem jego zgodności z prawem. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej u.p.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi a także powołaną podstawą prawną, jednakże w myśl § 2 tegoż artykułu Sąd nie może orzec na niekorzyść skarżącego chyba, że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego, bądź przepisu postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania. ( art. 145§1 pkt 1 lit a - c cytowanej ustawy). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego oraz prawa materialnego, które skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest prawidłowość rozstrzygnięcia, co do zwrotu przez Skarżącego nadmiernie pobranej dotacji celowej na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych. Stosownie do treści art. 93 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003r. Nr 15, poz. 148 z późn. zm.; powoływanej dalej jako "u.f.p."), dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w terminie do dnia 28 lutego roku następującego po roku, w którym udzielono dotacji. Zgodnie z art. 93 pkt 3 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach lub umowie. W sprawie zarzucono Burmistrzowi Miasta R., iż wydał 289 decyzji, w których określił wysokość dodatku mieszkaniowego w sposób niezgodny z obowiązującymi przepisami. Na kwotę zwrotu złożyły się także kwoty niesłusznie, zdaniem Wojewody wypłaconych dodatków w decyzjach skontrolowanych wybiórczo przez Urząd Skarbowy, w tym decyzji nr 11022. Skarżący zakwestionowali sposób rozstrzygnięcia sprawy oraz ustalenia stanu faktycznego twierdząc, że nie może stanowić materiału dowodowego, materiał zgromadzony w postępowaniu, co do którego stwierdzono nieważność. Sąd zważył, co następuje. Rację ma Minister Finansów, twierdząc, że Burmistrz Miasta R. nieprawidłowo orzekł o przyznaniu dodatków mieszkaniowych na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 105 poz.509 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych ( Dz.U. Nr 119, poz. 570 ze zm.), co do wniosków złożonych w grudniu 2001 r. w sytuacji, gdy w chwili orzekania obowiązywały już inne przepisy. Mimo, że rozstrzygnięcie takie rodzi niesprawiedliwe skutki społeczne nie można uznać racji Burmistrza. W sytuacji, gdy ustawa nie zawierała przepisów intertemporalnych odnoszących się do zaistniałej sytuacji należało stosować ustawę obowiązującą w dacie orzekania. Organ winien działać w oparciu o przepisy obowiązującego prawa. Na zasadność stosowania, nowej ustawy do stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2004 r., sygn. akt SK 39/03 (OTK ZU nr 5/A/2004, s. 561), w którym stwierdził: "fakt, iż w jakimś zakresie ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie co do kwestii intertemporalnej (stosowania ustawy do sytuacji zapoczątkowanych przed wejściem w życie ustawy) - bynajmniej nie oznacza luki w prawie. Ustawodawca nie regulując wyraźnie kwestii intertemporalnej, otwiera drogę do tego, aby w danej sytuacji stosować zasadę tempus regit aktum. Tak więc i wobec braku wyraźnej regulacji intertemporalnej kwestia międzyczasowa i tak będzie rozstrzygnięta, tyle, że na korzyść zasady bezpośredniego stosowania ustawy nowej, od momentu wejścia jej w życie, do stosunków nowo powstających i tych, które trwając w momencie wejścia w życie ustawy nawiązały się wcześniej." Rację ma natomiast Skarżący, iż organy orzekające w niniejszej sprawie naruszyły zasady postępowania dowodowego, określone przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Realizacji wyrażonej tym przepisem zasady prawdy obiektywnej służy przepis art. 77 § 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej jest zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Obowiązek ten jest niezależny od tego, czy niezbędny materiał dowodowy potwierdza stanowisko strony, czy też je podważa. Obciąża on zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, niejako ponownie rozstrzygający sprawę. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega zaś na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych. W nawiązaniu do powyższych rozważań stwierdzić należy, że organy miały prawo korzystać z ustaleń poczynionych przez upoważnione osoby w protokole kontroli podatkowej z dnia 16 maja 2003 r., jednakże prowadzący postępowanie Wojewoda L. i Minister Finansów winni poddać zawarte w nim dane szczegółowej, własnej ocenie. Stwierdzić należy, że decyzje organu I-ej i II-ej instancji rozważono problem zastosowanych przez Burmistrza R. przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych i rozporządzenia do tej ustawy, jednakże w żaden sposób nie odniesiono się do zarzutu nieprawidłowej oceny decyzji skontrolowanych wybiórczo w toku kontroli skarbowej. W ocenie Sądu działanie takie było nieprawidłowe. Ten brak uniemożliwił Sądowi dokonanie oceny legalności w tym zakresie. Uniemożliwił także ocenę, czy wskazana w decyzji globalna kwota zwrotu dotacji jest prawidłowa, albowiem w istocie zakwestionowane we wskazanych wyżej decyzjach nienależnie przyznane kwoty dodatków mieszkaniowych stanowiły składnik kwoty dotacji, uznanej za pobraną w nadmiernej wysokości. Rację ma także Skarżąca, twierdząc że nieprawidłowo ustalono w decyzji datę od której naliczać należy odsetki. Wojewoda P., a za nim Minister Finansów wskazał w decyzji jako datę stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji dzień 16 maja 2003r., tj. datę podpisania przez Skarżącą protokołu kontroli podatkowej. Art. 93 ust. 6 pkt 2 u.f.p. wskazuje, że odsetki od dotacji pobranych nienależnie nalicza się począwszy od dnia stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia lub nienależnego pobrania dotacji. W sprawie zastosowanie mieć będzie pierwsza cześć zdania punktu 2, cytowanego wyżej przepisu odnosząca się do "stwierdzenia nieprawidłowego naliczenia dotacji". Istotne znaczenie dla właściwego określenia daty ma ustalenie pojęcia "stwierdzenie:". "Uniwersalny słownik języka polskiego" pod. red. prof. Stanisława Dubisza , Wydawnictwo Naukowe PWN, warszawa 2003, podaje, że słowo "stwierdzić" oznacza dowiedzenie się, przekonanie się o czymś, uznanie za pewne, prawdziwe. A zatem zapis w przepisie art. 93 ust. 6 pkt 2 u.f.p. " stwierdzenie nieprawidłowego naliczenia" należy łączyć tylko z taką czynnością, która jest stanowcza i nie pozostawia wątpliwości co do jej merytorycznej zawartości. W ocenie Sądu użyte w art. 93 ust. 6 pkt 2 u.f.p. pojęcie "stwierdzenie" należy rozumieć, jako rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu administracji I-ej instancji. Z tą bowiem chwilą w sposób kategoryczny następuje konkretyzacja nieprawidłowo naliczonej kwoty dotacji lub kwoty dotacji pobranej nienależnie. Protokół kontroli skarbowej, znany Stronie postępowania, może być uznany tylko za źródło wiedzy o zaistniałych nieprawidłowościach nie jest jednak aktem władczym, z którym należy wiązać pojęcie "stwierdzenie" Jak wynika z art. 290 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa ( Dz.U. Nr 137, poz. 926) protokół kontroli sporządzony na podstawie wyżej wskazanego przepisu przez upoważnione osoby (jak miało to miejsce w sprawie) dokumentuje przebieg kontroli, jednak nie zawiera oceny prawnej sprawy będącej przedmiotem kontroli. Stąd nie można mu przypisać roli dokumentu, stwierdzającego nieprawidłowości w sposób pewny i stanowczy. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i prawa procesowego w stopniu, który miał wpływ na treść rozstrzygnięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c u.p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. Koszty postępowania sądowego zasądzono na rzecz skarżącego stosownie do art. 200 u.p.p.s.a.