II SA/Lu 723/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński,, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski (sprawozdawca), Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku - nakazania przedłożenia określonych dokumentów I. uchyla zaskarżoną decyzję, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz uchyla decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. P. kwotę 500 ( pięćset ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] znak : [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. stwierdził wykonanie obowiązku przez A. S., W.S., I. S., E. S. i A. S. współużytkowników wieczystych nieruchomości nr 2/9 położonej w P. przy ulicy B. G. i współwłaścicieli Zakładów S. O. " S. ‘’, nałożonego decyzją tego Inspektora z dnia [...] znak :[...]. Obowiązek określony wspomnianą decyzją miał polegać na przedłożeniu w terminie dwóch miesięcy od dnia w którym decyzja ta stała się ostateczna , w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem robót budowlanych przy remoncie nawierzchni terenu wewnątrzzakładowego na terenie opisanej nieruchomości, orzeczenia technicznego dotyczącego utwardzenia terenu wewnątrzzakładowego wraz z wykonaniem podjazdu, zawierającego ocenę wykonanych robót i potwierdzających przydatność obiektu do użytkowania oraz instalacji kanalizacji deszczowej z wykazaniem oddziaływania podwyższenia terenu na budynki sąsiednie. Decyzja ta została wydana na skutek interwencji M. i M. P., właścicieli sąsiedniej nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym. Uważali oni, że wykonane na terenie zakładu prace budowlane polegające na zmianie nawierzchni placu wewnątrz zakładu poprzez położenie kostki brukowej i wykonaniu podjazdu betonowego o długości 3,1 m i szerokości 5,15 m doprowadziły do jego podniesienia w stosunku do zajmowanej przez nich nieruchomości, przez co spływ wód opadowych następuje w kierunku domu mieszkalnego stwarzając realne niebezpieczeństwo jego uszkodzenia. W uzasadnieniu decyzji podano, iż zobowiązani wymagane orzeczenie techniczne złożyli w dniu 17 marca 2004 r. Wynika z niego, iż samowolnie wykonana nawierzchnia placu na terenie zakładu prowadzonego przez zobowiązanych spełnia przepisy techniczno- budowlane określone w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w Rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne ( w tym place ) i ich usytuowanie. W związku z tym plac może być wykorzystywany dla potrzeb prowadzenia produkcji i transportu sprzętu oświetleniowego. Orzeczenie techniczne stwierdza ponadto, że roboty nawierzchniowe oraz regulacja urządzeń kanalizacji deszczowej nie stanowi zagrożenia dla otoczenia , jak również nie mają negatywnego wpływu na budynki sąsiednie; spadki nawierzchni ukształtowano bowiem w kierunku wpustów kanalizacyjnych co zapewnia właściwe odprowadzenie wód opadowych. Po rozpoznaniu odwołania M. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał powyższą decyzje w mocy. Organ odwoławczy ustalił, że decyzja z dnia [...] była konsekwencja uznania przez organ nadzoru budowlanego, iż roboty budowlane prowadzone przy drodze dojazdowej do nieruchomości 2/9 , podjeździe i odprowadzeniu wód opadowych nie wymagały pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia w trybie art.30 ust.1 pkt.1 prawa budowlanego. Stąd też została wydana decyzja w trybie art.51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego, od której żadna ze stron nie wniosła odwołania, w związku z czym decyzja ta stała się ostateczna. W dniu 12 listopada 2004 r. zostało przedłożone uzupełnione orzeczenie techniczne o jakim była mowa w decyzji z dnia [...]. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego co do poprawności wykonania technicznego nawierzchni placu oraz braku zagrożeń dla budynków sąsiednich związanych z odprowadzaniem z placu wód opadowych i uznał, że zobowiązani wywiązali się z nałożonego na nich obowiązku. Ustosunkowując się do zastrzeżenia wnoszącego odwołanie M.P., iż wykonane prace przy drodze dojazdowej do nieruchomości 2/9 uniemożliwiają mu dojazd do jego posesji na długości 21 m, a tym samym stanowi to naruszenie ustanowionej na rzecz jego nieruchomości służebności dojazdu, organ odwoławczy uznał, iż kwestie naruszenia prawa własności należą do kompetencji sądu powszechnego. Decyzji organu odwoławczego nie zaaprobował M.P.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając jej naruszenie art.3 pkt.1 lit.b i pkt.3, art.5 ust.1 pkt.2 lit.b, pkt.7 i 9 oraz art.51 ust.3 pkt.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art.7,8, 12 § 1,75,77§ 1 i 4 , a także art.107 § 1 i 3 kpa wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. Zdaniem skarżącego nie było podstaw do zastosowania w sprawie art.50 i 51 prawa budowlanego. Możliwość wykorzystania instytucji o jakiej mowa w tych przepisach zachodzi jedynie wówczas, gdy samowolnie wykonywane roboty budowlane nie zostały jeszcze zakończone, przy czym muszą to być przypadki inne niż określone w art.48 prawa budowlanego. Samo zaś zastosowanie art.51 musi być poprzedzone wstrzymaniem prowadzonych robót budowlanych na podstawie art.50 prawa budowlanego. Według skarżącego organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły dlaczego uznały, że w sprawie chodzi o inny przypadek niż określony w art.48 prawa budowlanego. Skarżący zauważył , że nigdy tez nie było wydawane postanowienie w wstrzymaniu robót budowlanych. Skutkuje to jego zdaniem naruszeniem nie tylko wspomnianych przepisów prawa budowlanego, ale także przepisów art.7,77§ 1 i 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 3 pkt.1 lit.b prawa budowlanego skarżący argumentował , że organy nie ustaliły rodzaju samowolnie przeprowadzonych przez inwestora prac określając je jako " utwardzenie nawierzchni", "remont nawierzchni‘’, podczas , gdy w rzeczywistości inwestor samowolnie podniósł poziom nawierzchni o około 0,5 m. Brak jest ponadto odniesieni się do problemu odprowadzenia wód opadowych, a w szczególności do podnoszonego wielokrotnie zarzutu odprowadzania ich pozioma otwarta rurą o długości 3 m , na głębokości 0,5m , a więc narażona na przemarzanie , co miało już miejsce. Ponieważ zamieszkiwany przez niego budynek wpisany jest na listę zabytków. w poruszanej sprawie interweniował , bezskutecznie, Konserwator Zabytków. Skarżący oznajmił, iż dostatecznie jasno wykazał uniemożliwienie korzystania z ustanowionej i wpisanej do księgi wieczystej służebności gruntowej. Jako osoba trzecia w oparciu o treść art.5 ust.1 pkt.9 prawa budowlanego ma prawo do żądania zarówno od inwestora, jak i organu administracji publicznej ochrony w zakresie prawa materialnego. Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Przede wszystkim należy podkreślić błędne założenie jakie przyjął skarżący , upatrując wadliwości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a pośrednio także organu I instancji , w braku podstaw do zastosowania art.51 ust.1pkt.2 w sytuacji, gdy nie poprzedzała go procedura określona w art.50 tej ustawy, a także w błędnej , w jego mniemaniu , interpretacji zakresu wykonanych robót budowlanych przez współwłaścicieli Zakładów S. O. " S. ‘’. Okoliczności jakie towarzyszyły wszczęciu postępowania w sprawie omawianych wcześniej robót budowlanych zostały szczegółowo opisane w decyzji z dnia [...] znak [...]. Wynikające z niej konsekwencje w sposób jednoznaczny determinują rozpoznanie zarzutów podniesionych w rozpoznawanej skardze. Skoro wspomniana decyzja stała się ostateczna, to Sąd nie może pominąć jej treści , pozwalając na rozpoznanie zagadnień , które wprost odnoszą się do oceny jej legalności. Przypomnieć należy, iż według art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz.U Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie związanie granicami skargi nie oznacza, iż sąd może czynić przedmiotem swoich rozważań i ocen wszystkie aspekty sprawy, bez względu na treść zaskarżonego aktu lub czynności. Przeciwnie, sąd zawsze jest związany granicami skargi w tym znaczeniu, że nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej , która była albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów ( Jan Paweł Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Komentarz Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str.197 ).Również Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96 ( ONSA 1997 nr 3, poz.104) akcentował związanie sądu granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność , kwestionowana przez uprawniony podmiot. Skoro zatem organy nadzoru przyjęły , w okolicznościach sprawy , zasadność zastosowania trybu określonego w art.51 ust.1 pkt.2 ustawy prawo budowlane, nie można skutecznie domagać się weryfikacji tego stanowiska w skardze dotyczącej decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku przedłożenia orzeczeń technicznych dotyczących wykonanych robót budowlanych. Uwaga ta obejmuje również kwestię ochrony konserwatorskiej , jaką objęty jest budynek skarżącego. Za bezpodstawny uznać należy także zarzut naruszenia art.5 ust.1 pkt.7 prawa budowlanego. Działania określone w art.51 tej ustawy mają na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem administracyjnym, a nie cywilnym. W sprawie nie jest kwestionowane, ze na mocy aktu notarialnego sporządzonego w dniu 16 czerwca 2000 r. I. S. ,J. S., A. .S., A. S. i W. S. jako współużytkownicy wieczyści nieruchomości oznaczonej nr 2/9 i współwłaściciele, stanowiących odrębną nieruchomość, budynków i budowli, ustanowili na rzecz każdorazowych właścicieli i posiadaczy działki nr 1/2 nieodpłatną służebność gruntową polegającą na prawie przechodu i przejazdu przez działkę nr 2/9 pasem o długości 21 m i szerokości 1,2 -1,3m . Jeśli korzystanie ze służebności zostaje zakłócone, uprawnionemu z tego tytułu przysługują środki ochrony określone w przepisach o ochronie własności ( art.251 kc ) i realizowane przed sądem powszechnym, a nie na drodze postępowania administracyjnego. Nie można odmówić skardze zasadności w pozostałym zakresie. Zasadniczym celem nałożenia obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych o jakich mowa w art.51 ust.1 pkt.2 prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Ich wykonanie powinno być zatem rzetelne i wyczerpujące. Warunku tego nie spełnia znajdujące się w aktach sprawy orzeczenie techniczne dotyczące utwardzenia terenu działki 2/9. Lakoniczne i ogólnikowe , sprowadza się w istocie do stwierdzenia zgodności wykonanej samowolnie nawierzchni placu z przepisami techniczno –budowlanymi bez wskazywania konkretnych zapisów , które miałyby o tym przesądzać. W ogóle nie odniesiono się do zgłaszanego przez skarżącego problemu odprowadzania wód opadowych otwartą rurą , który jest jego zdaniem wadliwy, ograniczając się do stwierdzenia, że spadki nawierzchni ukształtowano w kierunku do istniejących wpustów kanalizacyjnych, zapewniając właściwe ich odprowadzenie. Nie wiadomo w tej sytuacji, czy całość wód opadowych odprowadzana jest do sieci kanalizacyjnej, czy tez częściowo także na nieruchomość sąsiednią, a jeśli tak, to w jaki sposób.. Należy podkreślić, iż orzeczenie techniczne podlega ocenie na równi z innymi dowodami zgromadzonymi w sprawie , zgodnie z zasadami logiki, wiedzy powszechnej i poziomu wiedzy osób taką opinię sporządzających. Zaniechanie tego obowiązku i bezkrytyczne przyjmowanie przedstawionego orzeczenia musi zostać uznane za naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy ( art.7 kpa ). Wobec powyższego na podstawie art.145 §1 pkt.1lit.c) oraz art.135 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zmianami ) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należało uchylić. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152, a o kosztach w oparciu o art.200 powołanej ustawy.