II SA/Łd 481/05

Dnia 15 listopada 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant Referent-stażysta Aneta Brzezińska, po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z. A. i A. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. A. i Z. A. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził niedopuszczalność zażalenia Z. A. i A. A. na postanowienie nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Postanowieniem tym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., działając na podstawie art. 56 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. nr 38 poz. 229 z 1974 r. z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. nr 98 poz. 1071 z 2000 r. z późn. zm.) zobowiązał E. A., Z. A. i A. A., jako współwłaścicieli zabudowanej działki nr ewid. [...] położonej w K. przy ul. A 60, do przedstawienia inwentaryzacji istniejącego stanu technicznego budynku mieszkalnego wraz z oceną techniczną prawidłowości wykonywanych robót budowlanych i inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą, a także zawierającej zakres robót budowlanych i przeróbek, jakie należy wykonać w celu doprowadzenia budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30 kwietnia 2005 r.. Postanowienie to zawierało pouczenie, że nie przysługuje na nie zażalenie. Zostało ono doręczone stronom w dniu 2 marca 2005 r.. W dniu 8 marca 2005 r. Z. A. i A. A. skierowali do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. za pośrednictwem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. pismo nazwane "zastrzeżeniem odnośnie postanowienia nr [...] z dnia[...]". Z treści pisma wynika, że strony nie zgadzają się z Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K.- J. B., gdyż do wydanego postanowienia nie załączył mapy geodezyjnej, na podstawie której rozpatrzył sprawę. Zaprzeczają, by budynki na ich działce były wybudowane samowolnie i w granicy z działką sąsiednią. Uważają, że inspektor J. B. manipuluje szerokością działki nr 1256 należącej do sąsiada. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. potraktował to pismo jako zażalenie na postanowienie PINB nr [...] z dnia [...] i działając na podstawie art. 134 w związku z art. 144 kpa postanowieniem z dnia [..] nr [...] wymienionym na wstępie, stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu podał, iż zarówno przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. prawo budowlane, jak również kpa nie przewidują możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane na podstawie art. 56 ust. 1 prawa budowlanego, o czym prawidłowo pouczył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Skargę na to postanowienie złożyli Z. A. i A. A. zarzucając, że organ bezpodstawnie przyjął, iż na postanowienie PINB z dnia [...] złożyli zażalenie. Oświadczyli, iż złożone przez nich zastrzeżenia mają znamiona skargi, gdyż mieli świadomość, że na to postanowienie zażalenie nie przysługuje. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazał, że o charakterze wniesionego do organu pisma, czy podania decyduje jego treść, a nie tytuł, jaki nadała mu strona wnosząca. Wyjaśnił, iż pismo skarżących z dnia 8 marca 2005 r. wnoszące zastrzeżenia do postanowienia PINB z dnia [...] zostało przesłane przy piśmie tego organu z dnia 14 marca 2005 r. jako zażalenie. Pismo to otrzymali skarżący i nie złożyli zastrzeżeń dotyczących takiego potraktowania ich pisma. Na rozprawie skarżący podtrzymali swoje stanowisko stwierdzając, iż złożone przez nich pismo było swego rodzaju skargą administracyjną. Uczestnik postępowania F. C. wnosił o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Na wstępie należy podnieść, iż zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, stosownie do § 2 pierwszego z wymienionych przepisów, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeśli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego oraz legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia tego organu, tj. zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Z tego względu Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego postanowienia, a jedynie uwzględniając skargę może, stosownie do art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 1/ uchylić to postanowienie, jeśli stwierdzi: a. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c. inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrolując legalność zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonej kognicji Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postanowienie to zostało bowiem podjęte bez dostatecznego wyjaśnienia okoliczności niezbędnych do rozpoznania sprawy, tj. bez rozważenia rzeczywistej treści żądania skarżących, zawartego w piśmie z dnia 8 marca 2005 r.. Powszechne jest stanowisko, wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż "w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie do sfery ocennej organu" (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, Nr 2- 3, poz. 47). Pismo złożone przez Z. A. i A. A. w niniejszej sprawie nie precyzowało owego żądania, chociaż wyraźnie wskazywało, że skarżący nie zgadzali się z działaniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.- J. B., a w szczególności przyjętymi przez niego granicami ich działki, jak i brakiem odpowiedzi co do zabudowań na działce F. C. Skarżący podnosili, iż prawidłowo zrozumieli pouczenie, że na postanowienie z dnia [...] zażalenie nie przysługuje i ich pismo z zastrzeżeniami było swego rodzaju skargą. W ocenie Sądu, niewystarczające jest dla spełnienia wymogu dokładnego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu obywatela przyjęcie przez organ II instancji, że brak reakcji stron na pismo organu I instancji o przesłaniu zażalenia oznaczało, iż zgadzali się oni z takim potraktowaniem ich pisma. Zwłaszcza, iż z akt administracyjnych nie wynika fakt doręczenia im pisma organu z dnia 14 marca 2005 r., a jedynie informacja o tym, że mają je otrzymać do wiadomości. Należy więc przyjąć, że organ nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności tej konkretnej sprawy, gdyż nie wyjaśnił żądania stron, a w szczególności nie ustalił, o co chodzi w piśmie, czy skarżący wnoszą zażalenie na postanowienie, czy też składają skargę w rozumieniu przepisów działu VIII kpa, wszczynającą postępowanie skargowe. Wskazuje to na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli skarżący wyrażali zastrzeżenia co do działań urzędu i konkretnego urzędnika, to rzeczą organu było wyjaśnienie, jaka jest ich rzeczywista wola. Zwłaszcza, iż okoliczności sprawy wskazywały, że skarżący nie mają orientacji co do obowiązującego prawa. Zasadniczo, w postępowaniu administracyjnym strona nie musi znać prawa, nie musi prawidłowo nazywać składanych przez siebie pism, co jest zgodne z zasadą braku sformalizowania tego postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. miał świadomość, iż od postanowienia dowodowego wydanego na podstawie art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane ( Dz. U. nr 38 poz. 229 z późn. zm.), nie służy zażalenie. Oznacza to, że organ administracji publicznej winien dołożyć starań, by wyjaśnić sprawę wskazaną w piśmie z dnia 8 marca 2005 r. poprzez wezwanie skarżących do sprecyzowania treści żądania. Tymczasem z akt administracyjnych wynika, iż rzeczywista treść żądania skarżących nie była przedmiotem rozważań organu, a [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. ocenę tego pisma ograniczył do jego kwalifikacji jako zażalenia, co w konsekwencji uniemożliwiło merytoryczne rozpoznanie żądania skarżących zgodnie z ich wolą. Tym działaniem - w ocenie Sądu - naruszył również przepis art. 9 kpa, gdyż stosownie do jego treści, organ administracji publicznej obowiązany był do należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw w toczącym się postępowaniu. Obowiązany był czuwać nad tym, by skarżący nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu winien udzielić niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w tym pouczyć o dopuszczalności pisma i konsekwencjach wiążących się z zamierzonymi przez nich działaniami. Naruszenie wskazanego w art. 9 k.p.a. obowiązku, zdaniem Sądu, stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia, w szczególności dlatego, że jak wynika z okoliczności sprawy, skarżący po raz pierwszy zetknęli się z takimi problemami faktycznymi i prawnymi, nie mając przygotowania pozwalającego na ich rozeznanie (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., III SA 729/84, ONSA1984, nr 2, poz. 117; wyrok SN z 23 lipca 1992r., III ARN 40/92 oraz M. Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2000, s. 148). Podnoszone przez stronę skarżącą kwestie merytoryczne związane z obowiązkiem złożenia inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w tym postępowaniu, gdyż przedmiotem zaskarżenia było jedynie postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, a postanowienie to ma wyłącznie charakter procesowy. Mając na uwadze fakt, iż przy wydaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, Sąd działając zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił to postanowienie celem przeprowadzenia postępowania ponownie w sposób niekolidujący z przepisami prawa. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 w/w ustawy. Jednocześnie z uwagi na brak przymiotu wykonalności zaskarżonego postanowienia Sąd uznał wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 152 wskazanej ustawy za zbędne.