II SAB/Op 7/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie: sędzia WSA Teresa Cisyk asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Dorota Rak po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi D. W. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Starostę [...] do wydania, w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku, aktu lub dokonania czynności w zakresie wniosku nr [...] o udzielenie informacji publicznej w części dotyczącej przedstawienia szczegółowego zestawienia zawierającego wskazanie właścicieli obiektów wg stanu na dzień 12 grudnia 2003 r., stanu obiektów przed budową lub remontem, stanu po budowie lub remoncie, trybu zlecenia prac, firm, którym zlecono prace, dat zawarcia umów z firmami, którym zlecono prace, dat podpisania kolejnych aneksów do umów, kwot widniejących na poszczególnych umowach i aneksach, łącznych kwot poniesionych na zlecone prace, jaką część z tych kwot poniosło Starostwo powiatowe w G., a jaką inne podmioty, kiedy i kto odebrał, podpisał protokoły zdawczo - odbiorcze, 2) dalej idącą skargę oddala, 3) zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącego D. W. kwotę 20 (dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 12 grudnia 2003 r. D. W. wniósł do Starosty [...] trzy wnioski o udzielenie informacji publicznej, wśród których był wniosek, oznaczony numerem [...], o udzielenie informacji publicznej w przedmiocie nakładów finansowych poniesionych przez Starostwo Powiatowe w G. na budowę, remont i utrzymanie placów, dróg, chodników itp. obiektów w okresie od powołania do życia tego organu do chwili obecnej, sprecyzowany jako "szczegółowe zestawienie zawierające: opis obiektu, lokalizacja obiektu, właściciel obiektu w okresie wykonywania prac, właściciel obiektu w chwili obecnej (tj. stan na dzień 12 grudnia 2003), stan przed budową lub remontem, stan po budowie lub remoncie, tryb zlecenia prac, firmy którym zlecono prace (budowę, remont lub utrzymanie placów, dróg, chodników itp. obiektów), data zawarcia umów z firmami którym zlecono prace, daty podpisania kolejnych aneksów do umów, kwoty które widnieją na poszczególnych umowach i aneksach do tych umów, łączne kwoty poniesione na zlecane prace, jaką część z tych kwot poniosło Starostwo Powiatowe w G., a jaką inne podmioty, kto (jaki organ, jaki urzędnik) podjął decyzję o potrzebie wykonania danych prac, kiedy i kto odebrał, podpisał protokoły zdawczo odbiorcze". W końcowej części wniosku zawarte zostało poza tym żądanie udostępnienia do wglądu umów, aneksów do tych umów oraz protokołów zdawczo-odbiorczych. W odpowiedzi na powyższy wniosek Starosta [...] za pismem z dnia 23 grudnia 2003 r. przesłał wnioskodawcy budżet Powiatu [...] za lata 2001, 2002 i 2003, wykaz finansowy robót za lata 2001 i 2002, plan rzeczowo - finansowy za rok 2003, wykaz dróg powiatowych z podziałem na gminy. W piśmie z dnia 29 grudnia 2003 r. D. W. stwierdził, iż nie zostały udzielone pełne, wyczerpujące odpowiedzi na złożone wnioski, wskazując, że w odniesieniu do wniosku trzeciego brak jest szczegółowego zestawienia według załączonego we wniosku opisu. W piśmie z dnia 16 marca 2004 r. Starosta [...], powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej, stwierdził, iż "nie wiadomo jak potraktować żądanie (...), gdyż ustawa nie przewiduje w przypadku organu administracji publicznej trybu ponownego zwrócenia się o rozpatrzenie sprawy, a przewidzianego w art. 17 ust. 2 ustawy". Wskazał, że zaskarżeniu podlegają rozstrzygnięcia podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej oraz rozstrzygnięcia podmiotów w stosunku do nich nadrzędnych, a takie rozstrzygnięcia administracyjne nie były wydawane odnośnie składanych wniosków, co powoduje brak podstaw do nadawania pismom dalszego biegu, a ponowne udzielanie informacji na temat spraw, na które już udzielono odpowiedzi nie znajduje uzasadnienia. We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze D. W. zarzucił w odniesieniu do wniosku nr [...] naruszenie art. 13 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez niedotrzymanie dwumiesięcznego terminu, podnosząc poza tym, że nie udzielono żądanej informacji poprzez przedstawienie szczegółowego zestawienia opisanego we wniosku, ani nie udzielono w innej formie wnioskowanych informacji; nie udostępniono wnioskowanych dokumentów do wglądu. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej był błędnie skierowany, gdyż Starostwo Powiatowe w G. nie realizuje zadań w zakresie inwestycji na drogach powiatowych. Wyjaśnił, że w okresie objętym wnioskiem zadania te realizował Powiatowy Zarząd Dróg w G. Poza tym wskazał, iż skarżącemu udzielił informacji w ramach dokumentów, jakimi w przedmiotowej sprawie dysponował, zaś w dniu 1 października 2004 r. udostępniono skarżącemu kopie wykazów finansowych robót wykonanych w latach 2000, 1999 oraz 2004. W konkluzji stwierdził, iż wobec udzielenia odpowiedzi na piśmie w terminie ustawowym, a następnie udostępnienie posiadanych dokumentów do wglądu, skarga jest bezprzedmiotowa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą, kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4 tego przepisu. Na zasadzie art. 149 in initio ustawy, sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi była bezczynność organu w zakresie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który to zakres regulują przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198). Ustawodawca uregulował w tym akcie prawnym głównie tryb udzielania informacji, o którym mowa w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, stanowiący, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że za informację publiczną uznaje się każdą informację o sprawach publicznych, natomiast stosownie do treści art. 6 ust. 1 ustawy informacja publiczna łączy się z funkcjonowaniem organów władzy publicznej, ale również z innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne (art. 4 ust. 1). Zgodnie z art. 4 ust. 3 omawianej ustawy obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 3, będące w posiadaniu takich informacji. Na podstawie art. 2 ust. 1 tej ustawy prawo do informacji przysługuje każdemu. Udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno – technicznej, natomiast odmowa udzielenia żądanej informacji w formie decyzji, co określa art. 10 ust. 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Poza tym dodać należy, iż również odpowiedź organu, wskazująca na nieposiadanie przez żądaną informację cechy informacji publicznej, stanowi pismo, a więc czynność materialno – techniczną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, Wokanda 2003 r., nr 6, str. 33). Powyższa uwaga odnosi się również do sytuacji, gdy organ nie jest w posiadaniu żądanej informacji. Oczywistym jest, że wnioskodawca składający wniosek oczekuje pozytywnego załatwienia żądania, ale jednocześnie może liczyć się z odmową jego uwzględnienia w drodze decyzji lub pisma, przyjąć należy wyczerpanie środków zaskarżenia zarówno wtedy, gdy wnioskodawca przed wniesieniem skargi złożył zażalenie w trybie art. 37 § 1 kpa, wymagane w odniesieniu do skarg na bezczynność polegającą na niewydaniu decyzji (art. 52 ustawy w zw. z art. 127 § 1 K.p.a.), jak i wtedy gdy wnioskodawca wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie wymagane jest wobec bezczynności organu w zakresie czynności materialno – technicznych (art. 52 § 4 ustawy). W związku z powyższym stwierdzić trzeba, że w przedmiotowej sprawie skarżący wezwał Starostę [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego nieudostępnieniem mu wnioskowanego zestawienia, a następnie złożył skargę na bezczynność tego organu. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (patrz: T. Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 84). Jak wskazano juz wyżej, ustawa o dostępie do informacji publicznej określa obowiązki organu, do którego został złożony wniosek o udostępnienie informacji publicznej, wskazując w jaki sposób postępowanie powinno być zakończone. Podmiot do którego złożono wniosek, w tym wypadku Starosta [...], reprezentujący na zewnątrz Powiat [...] (art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym – t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.), o ile wniosek dotyczy informacji publicznej, powinien albo udostępnić tę informację w formie czynności materialno – technicznej (art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej), albo w drodze decyzji odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 tej ustawy). Możliwe jest także umorzenie postępowania w drodze decyzji, w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 14 ust. 2 omawianej ustawy. Organ, do którego skierowano wniosek o udostępnienie informacji, ma obowiązek podjąć jedną z tych form działania w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z lektury akt wynika, iż w niniejszej sprawie Starosta Powiatu [...] przesłał skarżącemu wykazy finansowe robót wykonanych na drogach powiatowych w latach 1999, 2000, 20001 oraz 2002 r., zawierające tabelaryczne zestawienie tych robót z podziałem na rodzaj robót i ich wartość. Z uwagi na rodzaj robót wyszczególniono bieżące utrzymanie dróg (w tym roboty nawierzchniowe, poprawa odwodnienia, zadrzewienie, bezpieczeństwo i estetykę oraz pozostałe roboty porządkowe), zimowe utrzymanie dróg, bieżące utrzymanie obiektów mostowych oraz inne. Wśród robót nawierzchniowych, wymienionych w punkcie 1, wskazane zostały roboty nawierzchniowe, w tym remont cząstkowy masami na gorąco (pkt 1.1.), remont cząstkowy w postaci dywanika (pkt. 1.2.), powierzchniowe utrwalenie (pkt 1.3.), a w roku 2000 remonty dróg i chodników (wykonanie nowych), odwodnienie, zaś w latach 2001 i 2002 remont drogi – likwidacja kolein (pkt 1.4.). Poza tym przesłał wykazy rzeczowe robót wykonanych na drogach powiatowych w poszczególnych latach, z których wynikało, na jakich konkretnie drogach (ze wskazaniem numeru drogi względnie sprecyzowaniem miejscowości) roboty były prowadzone i jaka była wartość robót wykonanych na poszczególnych drogach. W ocenie Sądu, mając na względzie treść złożonego przez skarżącego wniosku nr [...] o udzielenie informacji publicznej, sprowadzającego się do przedstawienia szczegółowego zestawienia zawierającego precyzyjnie wskazane dane, należy dojść do wniosku, że przez Starostę [...] została udzielona informacja w zakresie zestawienia obejmującego opis i lokalizację oraz właściciela obiektów, na których prowadzone były roboty remontowe, a także co do wartości prac wykonanych na drogach powiatowych, które to drogi w myśl art. 2a ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach powiatowych są własnością powiatu, a ich zarządcą jest zarząd powiatu, którego przewodniczącym jest starosta powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 oraz art. 26 ust. 1 i 2 tej ustawy). W tym zakresie nie może być zatem mowy o bezczynności organu, co uzasadniało oddalenie skargi w tej części. Analizując nadal treść złożonego przez skarżącego wniosku nr [...] niewątpliwym jest natomiast, iż Starosta [...] nie udzielił skarżącemu informacji żądanej w pozostałej części wniosku, a dotyczącej wskazania właściciela obiektu według stanu na dzień 12 grudnia 2003 r.), określenia stanu przed budową lub remontem, stanu po budowie lub remoncie, trybu zlecenia prac, wskazania firm którym zlecono prace, dat zawarcia umów z tymi firmami, dat podpisania ewentualnych kolejnych aneksów do umów, kwot widniejących na poszczególnych umowach i aneksach, łącznych kwot poniesionych na zlecane prace, jaką część z tych kwot poniosło Starostwo Powiatowe w G., a jaką inne podmioty, kto (jaki organ, jaki urzędnik) podjął decyzję o potrzebie wykonania danych prac, kiedy i kto odebrał, podpisał protokoły zdawczo odbiorcze. Starosta [...] nie wypowiedział się w tym zakresie tj. ani nie udzielił skarżącemu żądanych informacji ani nie odmówił udostępnienia powyższych informacji w formie decyzji. Nie wydał również aktu w postaci pisma, z którego wynikałoby, że nie jest zobowiązany do udzielenia takiej informacji, gdyż nią nie dysponuje. Nie doszło także do umorzenia postępowania, gdyż organ nie podejmował działań w trybie art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, że w świetle tego przepisu informacja powinna być w zasadzie udzielana w sposób i formie zgodnej z wnioskiem, a w razie braku możliwości technicznych związanych z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku (tzw. informacja przetworzona) wnioskodawca winien być powiadomiony o formie, w jakiej może zostać ona udzielona. Po bezskutecznym upływie 14 - dniowego terminu do złożenia wniosku o udzielenie informacji w proponowanej formie postępowanie umarza się w drodze decyzji. W tak ustalonym stanie faktycznym należy stwierdzić, że organ udzielił informacji niepełnej, co zdaniem składu orzekającego stanowi również podstawę do wniesienia skargi na bezczynność (por. M. Jaśkowska: "Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Wyd. TNOIK, Toruń 2002 r., str. 62-63). Z tego względu należy podzielić stanowisko skarżącego o bezczynności organu w tym zakresie. Odnosząc się do podniesionego w odpowiedzi na skargę twierdzenia o błędnym skierowaniu wniosku z powodu nierealizowania przez Starostwo Powiatowe w G. zadań w zakresie inwestycji na drogach powiatowych przyjdzie stwierdzić, iż organ, do którego skierowano wniosek, powinien każdorazowo dokonywać oceny pod tym kątem w trakcie postępowania o udostępnienie informacji. Brak posiadania żądanej informacji powoduje brak podstaw do wydania decyzji opartej o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Z tego względu po stronie organu brak jest wówczas także obowiązku udostępnienia informacji. Jak wskazano już wyżej, organ powinien wystosować do wnioskodawcy w określonym ustawą terminie pismo informujące o braku obowiązku udzielenia informacji, co usunęłoby stan bezczynności organu. Pismo to, jako inny akt z zakresu administracji publicznej, może być, po wyczerpaniu środków zaskarżenia, zaskarżone do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z akt sprawy nie wynika, by przedmiotowej sprawie Starosta [...] takie pismo wystosował do wnioskodawcy w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź w czasie trwania postępowania sądowoadministracyjnego. Argumentacja w tym zakresie podniesiona została dopiero w odpowiedzi na skargę nadesłanej na wezwanie Sądu. Podkreślić należy, iż odpowiedź na skargę nie zastępuje pisma informującego o tym, że organ nie jest w posiadaniu żądanych informacji. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym skierowanym do sądu, a nie aktem adresowanym do wnioskodawcy. Z tego względu brak było zatem podstaw do umorzenia postępowania sądowego z powodu ustania w jego trakcie stanu bezczynności organu co do nieudostępnienia żądanego wykazu w zakresie opisanym we wniosku skarżącego nr [...]. Zresztą w odpowiedzi na skargę, pomimo podniesienia takich właśnie argumentów i stwierdzenia o bezprzedmiotowości skargi, nie został zawarty wniosek o umorzenie postępowania ale wnoszono o oddalenie skargi. Wobec powyższego należało, na mocy art. 149 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 151 tej ustawy orzeczono o oddaleniu dalej idącej skargi, natomiast orzeczenie o kosztach postępowania sądowego oparto o przepis art. 200 tejże ustawy. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W tym miejscu odnotować jeszcze warto, iż przyjmując, że żądane zestawienie wymaga przetworzenia informacji, natomiast we wniosku skarżący zawarł dodatkowo żądanie wglądu do dokumentów, na podstawie których zestawienie to miałoby zostać sporządzone, co pochłania treść wniosku, zatem to żądanie mogłoby zostać uznane za alternatywne w świetle art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co powinien organ dodatkowo ustalić w toku postępowania. Pamiętać również trzeba, iż udostępnienie informacji przetworzonej wymaga dokonania oceny pod katem spełnienia przez wnioskodawcę wymogu podmiotowego sformułowanego w art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a to poprzez wykazanie istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego (art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine tej ustawy). Poza tym, zważywszy na zakres żądanej przez skarżącego informacji, zwrócić należy również uwagę, że w sytuacji gdy przedmiotem informacji byłaby treść umów cywilnych, których stroną są podmioty prowadzące działalność gospodarczą, w grę może wchodzić ewentualnie ochrona prywatności w ramach tajemnicy przedsiębiorstwa wynikająca z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j. Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). Powyższe okoliczności mają istotny wpływ na sposób rozstrzygnięcia wniosku w zakresie opisanym w sentencji wyroku.