II SA/Gl 111/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędziowie NSA Leszek Kiermaszek, WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 02 marca 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę W związku z pismem G. G., domagającego się od organów nadzoru budowlanego działań w sprawie wybudowanej przez K. L. altanki na działce nr A przy ul. A w Z., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o przeprowadzeniu oględzin nieruchomości. W odpowiedzi na zawiadomienie K. L. poinformowała, że wszelkie zabudowania na działce pochodzą z okresu, gdy żyła poprzednia właścicielka B. K.. Dotyczy to zarówno domu mieszkalnego z roku 1956 jak i domku letniego z roku 1976. Obiekty te zostały wniesione zgodnie z prawem obowiązującym w dacie ich powstania. W stosunku do obiektów o takiej powierzchni jak domek letni przepisy budowlane nie wymagały pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Natomiast aktualny współwłaściciel G. G., który nabył udział we współwłasności, nie jest uprawniony do wszczynania postępowań w sprawie obiektów powstałych za życia B. K.. W trakcie oględzin w dniu [...] 2004 r. ustalono, że na działce nr A znajduje się budynek parterowy, murowany, pokryty eternitem, o wymiarach ok. 3 x 4,70 m. Do budynku tego dobudowany jest garaż o konstrukcji stalowej, pokryty plastikową płytą falistą, o ścianach częściowo blaszanych, częściowo szklanych, o wymiarach 5,70 x 2,20 x 2 m. Oddalenie obiektów od granicy działki wynosi 16,5 i 26,3 m. Obecny przy oględzinach G. G. podał, że budynek murowany powstał z początkiem lat osiemdziesiątych a garaż z początkiem lat dziewięćdziesiątych. Dobudowany od strony północnej pokój z łazienką powstał w połowie lat dziewięćdziesiątych. Pełnomocnik K. L., P. L., podał [...] 2004 r. do protokołu, że altana powstała w latach 1976 – 1977. Altanę tę budowała K. L. i P. L. za zgodą B. K., która na ten cel oddała K. L. [...] arów gruntu. Dobudowy części gospodarczych zostały wykonane w roku 1981. Na potwierdzenie podanych dat strona dołączyła pisemne oświadczenie dwóch świadków. W toku prowadzonego postępowania organ nadzoru budowlanego zwrócił się o podanie, na jakie cele działka A była przeznaczona w latach 1975 – 1985. W odpowiedzi Urząd Miejski w Z. wyjaśnił, że w latach 1975 – 79 dla wskazanego terenu obowiązywał Uproszczony Plan Zagospodarowania Przestrzennego Gminy K., uchwalony przez Gminną Radę Narodową w K. [...] r. Z uwagi na stwierdzony brak tego dokumentu, nie wyjaśniono obowiązującego wówczas przeznaczenia działki. W okresie od 1979 – 1991 r. dla przedmiotowego terenu obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta Z. zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r., opublikowany w Dz. Urz. WRN w K. z [...] r., nr [...], poz. [...] ze zm. Zgodnie z tym planem działka znajdowała się w jednostce [...]– "teren upraw polowych. Zakaz lokalizacji obiektów kubaturowych dla potrzeb rolnictwa". Decyzją z dnia [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., działając w oparciu o art. 48 ust. 1 i art. 52 ustawy Prawo budowlane ( tj. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) nakazał K. L. przeprowadzenie rozbiórki budynku letniskowego z dobudowaną częścią gospodarczą na działce nr A w Z.. W uzasadnieniu podano, że inwestor nie przedłożył projektu budowlanego, zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę. Nadto ustalono, że działka w latach 1979 – 91 zlokalizowana była na terenach upraw polowych z zakazem zabudowy. W konsekwencji uznano, ze obiekty wzniesione na działce są samowolą budowlaną, zaś ich zalegalizowanie, wobec sprzeczności z planem zagospodarowania, nie jest możliwe. W złożonym odwołaniu K. L. podniosła, że organ I instancji zbagatelizował datę powstania budynku i jej wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Podkreśliła, że powstał on przed 1979 rokiem, w okresie gdy ówcześnie obowiązujące przepisy dopuszczały lokalizację takich obiektów na przedmiotowym terenie. Rozstrzygając zaś, że nie jest możliwa legalizacja obiektu, organ nie podaje aktualnego przeznaczenia terenu. W piśmie uzupełniającym odwołanie skarżąca opisała przebieg sporów między współwłaścicielami nieruchomości, poinformowała, że na wydzielonej jej przez matkę B. K. części nieruchomości, prowadzi działalność rolniczą i zabudowania są jej dla tych celów konieczne. Wskazała na sprzeczność w postępowaniu organów, albowiem dla tej samej działki w [...] 2003 r. zostało przyjęte zgłoszenie na wstawienie tymczasowego budynku gospodarczego, co wyklucza wniosek, że działka ta nie może być zabudowana. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił w całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz wnioski, jakie organ I instancji wyciągnął z poczynionych ustaleń faktycznych. Jednym z nich było przyjęcie, że budynek stanowi samowolę budowlaną. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podał natomiast motywy, dla których decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego została uchylona. Wskazano, że bez względu na różnice w oświadczeniach stron co do daty powstania obiektu, niewątpliwie został on wybudowany przed rokiem 1995. W tej sytuacji, zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art.48 tej ustawy nie może mieć zastosowania, albowiem nie stosuje się go do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do obiektów takich stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec tego w przedmiotowej sprawie postępowanie należało przeprowadzić w oparciu o ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, a po ewentualnym wykluczeniu przesłanek do rozbiórki, zastosować procedurę z art. 40 i 42 tej ustawy. Nadto organ odwoławczy zanegował prawdziwość tezy skarżącej, że w roku 1976 budowa domu letniskowego o pow. [...] m2 nie wymagała pozwolenia i zgodności z planem zagospodarowania. W skardze do sądu administracyjnego K. L., po jej sprecyzowaniu na żądanie Sądu, podała, że zaskarża decyzję w części, w jakiej organy uznały, że domek stanowi samowolę budowlaną. Podkreśliła, że w jej przekonaniu obiekt nie został wniesiony w warunkach samowoli. W tym zakresie powołała się na obowiązujący w roku 1976 uproszczony tryb ubiegania się o zezwolenie na budowę obiektów w obrębie gospodarstw rolnych i przyjętą przez Gminę K. uproszczoną procedurę. Podała też, że doszło do ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji decyzją z dnia [...] r., w której nie uwzględniono wskazań [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji. Wyjaśnił, że podawane przez skarżącą argumenty nie znajdują potwierdzenia w stanie prawnym obowiązującym w latach 1976 – 77. Ówczesne przepisy, a w szczególności rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie wymieniały takich obiektów jak wzniesiony przez skarżącą, wśród zwolnionych od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje : W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotem oceny Sądu mogła być wyłącznie kwestia legalności wydanych przez organy nadzoru budowlanego decyzji, zgodnie z kompetencjami sądu określonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do orzekania co do istoty sprawy, stąd nie mogły być uwzględnione wnioski skarżącej o wyjaśnienie sprawy istnienia altany. Sąd nie był również uprawniony do kontrolowania w niniejszym postępowaniu decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji. Decyzja ta podlegała zaskarżeniu i kontroli na ogólnych zasadach w postępowaniu odrębnym. Zaskarżona do Sądu decyzja jest decyzją kasacyjną, wydaną w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ może uchylić decyzję I - instancyjną w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Realizując sprawę organ może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja art. 138 § 2 k.p.a. służy ochronie zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może bowiem przeprowadzić postępowanie dowodowe tylko o uzupełniającym charakterze. Gdy zostanie natomiast stwierdzona konieczność poczynienia dalej idących ustaleń faktycznych, organ odwoławczy winien skierować sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, aby zagwarantować stronie prawo do dwukrotnej oceny materiału dowodowego i dwukrotnego rozpoznania sprawy. Do wydania decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie uprawniają żadne inne względy i wady decyzji. W rozpatrywanym przypadku organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że w stosunku do obiektu wzniesionego w latach 1976 – 77 nie mógł mieć zastosowania art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ( tj. jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie bowiem z art. 103 tej ustawy, przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli z ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Zarzutem podnoszonym przez skarżącą było uznanie przez organy przedmiotowej altany murowanej za obiekt samowolnie wzniesiony i nielegalnie istniejący. W ocenie Sądu uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera jednoznacznego stwierdzenia tego rodzaju. Nie zawiera jednak również zaleceń, nakazujących organowi I instancji poczynienie ustaleń co do legalności wniesienia obiektu. Późniejsze argumenty, zawarte w odpowiedzi na skargę, nie mogą uzupełniać treści i uzasadnienia decyzji zaskarżonej. Kwestia legalności obiektu jest niewątpliwie zasadnicza dla prowadzonego postępowania i powinna być rozstrzygnięta w sposób jednoznaczny. Należy zgodzić się ze skarżącą, że ustalenia w tym zakresie nie zostały udokumentowane a wątpliwości wyjaśnione. Nie rozważono ani reżimu prawnego dla tego obiektu w dacie powstania, ani nie zweryfikowano, czy reżim ten został spełniony. W zakresie tym niewątpliwie zatem winno zostać przeprowadzone pełne postępowanie wyjaśniające, co uzasadnia przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Niewątpliwie zaskarżona decyzja do wskazanej wyżej kwestii się nie odnosi i w tym zakresie nie zawiera wskazań dla organu I instancji. Okoliczność ta w ocenie Sądu nie uzasadnia jednak jej uchylenia. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powodem uchylenia decyzji mogą być takie uchybienia prawne, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Stwierdzone uchybienie wpływu takiego nie wywarło. Zanegowanie prawidłowości przyjętej podstawy prawnej i wskazanie w tym zakresie na art. 37 prawa budowlanego z 1974 r. nie zwalnia bowiem organu I instancji od wykazania w kolejnej wydawanej decyzji, że obiekt spełnia bądź nie spełnia przesłanek jego zastosowania, co wymaga rozważenia kwestii legalności powstania obiektu. To, że organ odwoławczy nie wskazał na wszystkie okoliczności, które w przekonaniu Sądu winny być rozważone przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, nie uzasadnia zatem uchylenia zaskarżonej decyzji. Uwzględniając podaną argumentację,. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.