II SA/Lu 832/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca),, Asesor WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent – stażysta Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] roku [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej M. K. 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] ([...]) Prezydent Miasta odmówił M. K. zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w L. w obrębie ulic H. i O., składającej się z działek 7/4/2, 8/4/2, 16/1/3 i 17/1/3 (wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr 14), 7/4/1, 8/4/1 i 16/1/1 ((wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr 10), , 17/1/1, 16/1/2 (wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr 11) oraz 17/1/2 (wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr 28). W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że nieruchomość została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia, określonym w decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ([...]) jako nieruchomość przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "B." ,w związku z czym nie zachodzą przesłanki do orzeczenia zwrotu. Decyzja powyższa podjęta została po uchyleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, Ośrodek Zamiejscowy w Lublinie, wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2003 r. (II SA/LU 1767/01) podjętych poprzednio decyzji: pierwszoinstancyjnej Prezydenta Miasta z dnia [...]. ([...]), odmawiającej zwrotu przedmiotowej nieruchomości oraz utrzymującej ją w mocy decyzji odwoławczej Wojewody z dnia [...] ([...]). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w powyższym wyroku, iż organy niewłaściwie zakwalifikowały brak roszczenia jako przesłankę bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 kpa, nie ustaliły dokładnie dat zawarcia umów o ustanowienie użytkowania wieczystego jak też niewłaściwie zakwalifikowały przeprowadzone inwestycje z punktu widzenia zgodności z celem wywłaszczenia i nie orzekły w tym zakresie w kontekście wymogu nakazanego w art. 136 ust. 2 ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.), określając niezbędność w dalszym postępowania należytego wyjaśnienia tych okoliczności. Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] ([...]) odwołała się M. K., podnosząc, iż jest ona niezgodna z przepisami prawa oraz iż nie uwzględnia ona ewidentnie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, szczególnie w zakresie stwierdzenia Sądu odnośnie do zgodności inwestycji z celem wywłaszczenia. Dyrektor Wydziału Rozwoju Regionalnego Urzędu Wojewódzkiego, działając z upoważnienia Wojewody, decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu nie odniósł się do kwestii merytorycznych, stanowiących także składniki odwołania, lecz skoncentrował się na zagadnieniach kompetencyjno-proceduralnych. Przyjmując bowiem, że skoro działki o których orzekł organ stanowią własność Gminy, to Prezydent Miasta nie był właściwy do orzekania jako organ I instancji i winien podlegać wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa. Organ powołując się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03, ONSA 2003, poz. 115) wskazał na to, iż organem właściwym jest starosta, a prezydent, sprawujący w tym zakresie funkcje starosty nie może jednocześnie występować jako strona oraz jako organ orzekający. W ocenie organu podstawę wyłączenia prezydenta na gruncie art. 24 kpa stanowią także przepisy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tj. Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1593 ze zm.). W tym kontekście należy uznać, iż sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. K. Wskazuje ona, iż treść decyzji oznacza "wspólną grę na zwłokę", podczas gdy organ w samej decyzji pierwszoinstancyjnej nie wypełnił dyspozycji płynących z wyroku NSA. Wskazała także, iż skarga jej dotyczy jedynie działek nr 7/4/1, 8/4/1 i 16/1/1 ((wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr 10) oraz działek nr 17/1/1 i 16/1/2 (wchodzących w skład działki ewidencyjnej nr 11), których właścicielem jest gmina. Wnosi o zmuszenie Gminy do zwrotu lub przekazania jej działki zamiennej. Organ w odpowiedzi na skargę wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wskazując, iż zarzuty nie znajdują uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę zważył co następuje. Skargę należy uwzględnić, co skutkuje orzeczeniem o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji. 1. Zakres kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do decyzji administracyjnych obejmuje, zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzekanie w zakresie jej zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym, w świetle art. 134 § 1 tej ustawy, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, będąc jedynie zobowiązany do rozstrzygnięcia w granicach sprawy. Sąd bada zatem nie tylko te zarzuty, które pojawiły się w treści skargi, lecz także, nie będąc co do zasady skargą związany, ocenie prawnej poddaje wszystkie inne istotne dla końcowej konkluzji składniki procesu decyzyjnego oraz treści zaskarżonej decyzji. W sprawie wywołanej rozpatrywaną skargą zachodzi właśnie takie rozszerzenie argumentacji zaprezentowanej w skardze, niezależnie od faktu, iż treść decyzji mogła wywołać u strony skarżącej przekonanie o nieuzasadnionym przewlekaniu postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. . Ocenie sądu w szczególności poddana została kwestia właściwości Prezydenta Miasta Lublina w zakresie wydania decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w powiązaniu z wymogami przesądzającymi o jego wyłączeniu z postępowania na gruncie art. 24 kpa oraz, co stanowi następstwo tych ustaleń, kwestia zasadności umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego z przyczyn związanych z jego bezprzedmiotowością leżącą po stronie podmiotowej. 2. W ocenie sądu organ odwoławczy nie dokonał w sposób trafny należytego rozróżnienia pomiędzy brakiem właściwości oraz podstawami wyłączenia się organu pierwszej instancji w odniesieniu do wydania decyzji odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sytuacji, gdy ta nieruchomość stanowi własność gminy, którą kieruje ów organ pierwszoinstancyjny. Samo założenie wstępne jest wprawdzie poprawne ("Prezydent sprawujący funkcje starosty nie może jednocześnie występować w mieniu gminy jako strona w sprawie i jako organ rozpoznający tę sprawę") i znajduje uzasadnienie na gruncie obowiązujących przepisów prawnych, ale już płynące z niego wnioski takiej właściwości nie posiadają. Na podstawie art. 142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.), organem prowadzącym postępowanie w sprawach o zwrot nieruchomości jest starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast głównymi stronami tego postępowania – podmiot ubiegający się o zwrot oraz właściciel nieruchomości. Strona postępowania jest więc także gmina, będąca, jak w postępowaniu podlegającym ocenie sądu, właścicielem nieruchomości wywłaszczonej. Jednocześnie, na podstawie art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1592 ze zm.) prezydent wykonuje zadania starosty, natomiast na podstawie art. 4 pkt 9b¹ ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.), przez starostę należy rozumieć także prezydenta miasta na prawach powiatu. W ocenie sądu oznacza to, iż teza organu odwoławczego, że "organem właściwym w sprawie o zwrot nieruchomości jest starosta a nie prezydent miasta" nie jest już trafna. Prezydent miasta na prawach powiatu jest bowiem organem właściwym w zakresie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, natomiast z powodu faktu, iż stroną postępowania jest gmina będąca właścicielem nieruchomości, prezydent, jako organ wykonawczy, kierujący bieżącymi sprawami gminy, reprezentujący ją na zewnątrz. powinien się wyłączyć od rozpoznawania sprawy na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa. Stanowisko powyższe znajduje także oparcie w uchwale składu 7 Sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (OPS 1/03, ONSA 4/2003, poz. 115), której teza brzmi: "W sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która jest własnością miasta naprawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta a jednocześnie sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa, co w konsekwencji wyłącza możliwość upoważnienia przez niego do załatwienia tej sprawy jego zastępców i pozostałych pracowników urzędu miasta" (s. 33). 3. Decyzja stosowania prawa, w tym także decyzja odwoławcza w postępowaniu administracyjnym, zawiera, obok części kwalifikacyjnej, także drugą część, dotyczącą ustalenia konsekwencji dokonanej wcześniej kwalifikacji (oceny) poprawności procesu decyzyjnego. W postępowaniu prowadzącym do wydania zaskarżonej decyzji organ przyjął, iż konsekwencję stanowi uznanie bezprzedmiotowości postępowania z powodu nie wyłączenia się, prowadzącej do umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego. Umorzenie postępowania pierwszoinstancyjnego jest bowiem mocną konsekwencją, oznaczającą zamknięcie drogi do konkretyzacji praw lub obowiązków stron i kończącą bieg postępowania w określonej instancji administracyjnej. Opiera się ona na przekonaniu, iż postępowanie jest bezprzedmiotowe. Sama bezprzedmiotowość postępowania, na gruncie ustaleń doktryny i orzecznictwa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, w związku z czym nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. 7 wydanie, Warszawa 2005, s. 485). Wśród przyczyn bezprzedmiotowości, wyróżnić można te, które dotyczą przedmiotu postępowania, jak i te, które dotyczą strony podmiotowej (por. tamże, s. 486). W tym kontekście, w ocenie sądu należy podzielić stanowisko doktryny, iż "bezprzedmiotowe jest postępowanie prowadzone przez organ niewłaściwy, a także ten, który nie został uznany za właściwy w sprawie w wyniku rozpoznania sporu kompetencyjnego" (tamże, s. 486). W skardze będącej przedmiotem rozpatrywania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie występuje przesłanka braku kompetencji w sensie podjęcia decyzji przez organ niewłaściwy. Na gruncie analizy przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjąć bowiem należy, że prezydent miasta jest podmiotem właściwym, tyle że podlegającym wyłączeniu na gruncie przepisów kpa i w kontekście przesłanek w nich określonych. Organ nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn przyjął, iż należało postępowanie pierwszoinstancyjne umorzyć w konsekwencji uznania Prezydenta Miasta za podlegającego wyłączeniu na gruncie art. 24 kpa,. Nie tylko nie został podniesiony żaden przemawiający za tym argument, ale w ogóle, zagadnieniu temu nie został poświęcony żaden fragment uzasadnienia. Można jedynie przypuszczać, iż organ utożsamił w ten sposób skutki braku właściwości do podjęcia decyzji ze skutkami braku rozważenia możliwości wyłączenia się przez organ podejmujący decyzję, który wprawdzie jest właściwy, ale może podlegać wyłączeniu na gruncie art. 24 i art. 25 kpa. Świadczyć o tym może zdanie z uzasadnienia decyzji odwoławczej: "(...) należy uznać, że wyłączenie co do zasady w okolicznościach badanej sprawy osoby Prezydenta Miasta od udziału w postępowaniu czyni organ wykonawczy gminy niewładnym do działania", przy czym organ nie wyjaśnia, jaki kontekst "niewładności do działania" zdecydował o rozstrzygnięciu. Natomiast w dalszej części tego fragmentu uzasadnienia przyznaje, iż "będzie miał zastosowanie art. 26 § 2 kpa, zgodnie z którym sprawa będzie podlegała załatwieniu przez organ wyższego stopnia nad prezydentem miasta". W ocenie sądu brak wskazania przyczyn ustalenia tak daleko idących konsekwencji stanowią istotną wadę uzasadnienia decyzji, natomiast ewentualne, wskazane wyżej utożsamienie obu skutków – istotną wadę treści konsekwencyjnej części decyzji organu odwoławczego. W szczególności organ odwoławczy nie rozważył możliwości zastosowania art. 138 § 2 kpa w kontekście uznania, iż naruszenie norm prawa procesowego z tego powodu, że czynności przeprowadził pracownik, który powinien się ze sprawy wyłączyć (por. B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks..., op. cit., s. 606). W sumie zatem, nie tyle część kwalifikacyjna decyzji, ile właśnie jej konsekwencyjna strona powoduje istotne ujemne następstwa w zakresie ochrony prawa podmiotowego polegającego na możliwości domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. 4. Stąd też, biorąc pod uwagę powyższe składniki oceny prawnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej decyzji ze wskazanymi wyżej przepisami prawa. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organ pierwszej instancji – Prezydent Miasta, rozpoznając ponownie sprawę pod kątem norm prawa procesowego, będzie zatem musiał w pierwszej kolejności rozważyć swoje wyłączenie się z procesu decyzyjnego ma gruncie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 kpa i, co na gruncie oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz w kontekście skierowania przedmiotu skargi na nieruchomości będące własnością Gminy nie budzi wątpliwości, w przypadku uznania, iż wystąpiły przesłanki do takiego wyłączenia, przekazać sprawę organowi wyższego stopnia na gruncie art. 26 § 2 kpa. Organ podejmujący natomiast, w konsekwencji rozstrzygnięcia wskazanego wyżej, ponownie decyzję merytoryczną w pierwszej instancji, będzie także musiał odnieść się rzetelnie do wszystkich wskazań zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2003 r. Także tych, co do których organy administracyjne w postępowaniu odwoławczym oraz postępowaniu je poprzedzającym nie wypowiedziały się w sposób jednoznaczny, a które dotyczą związku procesu inwestycyjnego, z przepisami art. 136 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 46, poz. 543 ze zm.), przy założeniu, iż proces inwestycyjny realizowano po dniu wejścia w życie powyższej ustawy, tzn. po dniu 1 stycznia 1998 r. oraz zgodności inwestycji z celem wywłaszczenia.