II SA/Wr 1464/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński /sprawozdawca/, Sędzia WSA Małgorzata Masternak-Kubiak, Asesor WSA Ewa Kamieniecka, Protokolant Anna Rudzińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] we W. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji; II. nie orzeka w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji; Decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] we W. z dnia [...]r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 - Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 15 ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1974 r. o uposażeniu żołnierzy (t.j. Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 693 z późn. zm.) oraz § 11 pkt 2 ppkt "a") rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005 z późn. zm.) w związku z rozkazem Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchylenia rozkazów Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej, działając jako organ wojskowy wyższego stopnia w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 marca 1993 r. w sprawie określenia organów wojskowych i organów wojskowych wyższego stopnia, właściwych w sprawach określonych w ustawie o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz ustawie o uposażeniu żołnierzy (Dz. U. Nr 23, poz. 101), po rozpatrzeniu odwołania st. chor. rez. W. T. od decyzji Nr [...]Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] S. z dnia [...]r. odmawiającej przyznanie dodatku za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego, utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach uzasadnienia stwierdzono, że st. chor. rez. W. T. pełniąc zawodową służbę wojskową w Jednostce Wojskowej Nr [...] S., wyznaczony został w [...] roku - wskutek likwidacji dotychczas zajmowanego stanowiska służbowego, tj. stanowiska chorążego zaopatrzenia - na stanowisko Szefa służby w Sekcji Technicznej Logistyki tamt. JW. Zainteresowany przeniesiony został na nowe stanowisko służbowe, po uprzednim wyrażeniu na to zgody podczas rozmowy służbowej przeprowadzonej przez Dowódcę JW. [...] w m-cu [...]roku z w/wym. żołnierzem, w związku ze zmianami wprowadzonymi do etatu tamt. jednostki wojskowej. Jak wynika z przedstawionego powyżej stanu faktycznego, Dowódca JW. [...] przeprowadzając z zainteresowanym w m-cu [...]r. rozmowę służbową w sprawie objęcia nowego stanowiska służbowego, nie mógł poinformować W. T. o utracie mocy obowiązującej Decyzji Nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 02 marca 1995 r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w Siłach Zbrojnych (Dz. Rozk. MON, poz. 24) oraz Instrukcji o klasyfikowaniu specjalistów wojskowych w SZ RP- sygn. Szkol. 765/95, albowiem wówczas nic nie było jeszcze o tym wiadomo. Dopiero w październiku [...] roku rozkaz Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej (WLOP) Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchylenia rozkazów Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej, przyniósł powyższe zmiany. Ponieważ posiadana przez W. T. mistrzowska klasa specjalisty wojskowego (SW Nr [...]) nie była wymagana na nowo zajmowanym stanowisku służbowym (SW Nr [...]), jak również nie było możliwości przeniesienia zainteresowanego na takie stanowisko na którym pobierany dotychczas dodatek za klasę kwalifikacyjną przysługiwałby w tej samej wysokości, Dowódca JW. [...] od dnia [...]r. zobowiązany był - na mocy § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 października 2000 r. w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy (Dz. U. Nr 90, poz. 1005) - do wypłacania W. T. w formie wyrównania, dotychczasowego dodatku za klasę kwalifikacyjną w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy porównywanymi uposażeniami, do czasu uzyskania na nowym stanowisku służbowym uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, co najmniej równego z dotychczas otrzymywanym. Przedmiotowy dodatek ponadto, podlegał zmniejszeniu w miarę wzrostu uposażenia w/w żołnierza na nowym stanowisku służbowym. Stanowi o tym treść § 3 ust. 4 cytowanego powyżej rozporządzenia MON w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. St. chor. rez. W. T. uzyskując od dnia [...]r. wyrównanie dotychczasowego dodatku kwalifikacyjnego w specjalności SW [...], nie otrzymał wówczas decyzji administracyjnej, albowiem nie było w tej sprawie takiego wymogu. Świadczenie to bowiem nie jest wymienione w katalogu dodatków należnych w wojsku do uposażenia zasadniczego żołnierzy, określonego w § 11 cyt. rozporządzenia MON w sprawie dodatków do uposażenia zasadniczego żołnierzy. Gdyby tak nie było, to wówczas świadczenie powyższe musiałoby podlegać - zgodnie z treścią § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia - weryfikacji w drodze decyzji administracyjnej. Wobec utraty - na podstawie art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000 r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 120, poz. 1268) - z dniem 30 marca 2001 r. mocy obowiązującej aktów prawnych, które przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego - w tym także omawianej decyzji Nr 29/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 02 marca 1995 r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w Siłach Zbrojnych oraz Instrukcja o klasyfikowaniu specjalistów wojskowych w SZ RP - Dowódca WLOP swoim rozkazem Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie uchylenia rozkazów Dowódcy Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej, uchylił rozkazy w sprawach nadawania klas specjalistów wojskowych, tj. m. in. rozkaz Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie nadania klas specjalistów wojskowych oraz rozkaz Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie nadania klas specjalisty wojskowego. Brak przepisów prawnych określających zasady nadawania, potwierdzania oraz podwyższania poszczególnych klas kwalifikacyjnych, spowodował, iż po dniu 30 marca 2001 r. wszelkie przedsięwzięcia związane z klasami kwalifikacyjnymi w wojsku, utraciły moc obowiązującą. Tym samym, st. chor. W. T. po tej dacie utracił możliwość zweryfikowania klasy specjalisty wojskowego na nowym stanowisku służbowym - objął je bowiem w dniu [...]r. - otrzymując jednocześnie wspomniane powyżej wyrównanie, w kwocie stanowiącej różnicę pomiędzy porównywanymi uposażeniami, aż do czasu uzyskania na nowym stanowisku służbowym uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym co najmniej równego z dotychczas otrzymywanym. W skardze na powyższą decyzję do sądu administracyjnego W. T. stwierdził m.in., że w [...]r. Dowódca Jednostki Wojskowej [...] przeprowadził z nim rozmowę w trakcie której powiadomił go, że od [...]r. wprowadzono zmianę do etatu JW. [...] polegającą na likwidacji jego etatu, który zajmował, chorąży zaopatrzenia S.W-[...]. Dowódca w toku rozmowy zaproponował mu objęcie nowego etatu "Szef służby" o innej specjalności nie pouczając go, że uchylona została decyzja nr 29/MON z dnia 2.03.1995r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikowanych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w siłach zbrojnych Sygn. Szkol. 765/95. Nieświadomy takiej decyzji zgodził się na przyjęcie nowego stanowiska o innej specjalności i w ten sposób został wprowadzony w błąd, a tym samym "oszukany i pokrzywdzony". Rozkazem Nr [...]D-cy JW. [...] został wyznaczony na nowe stanowisko "szef służby", wyciąg z rozkazu Nr Z 14 otrzymał z uwagi na urlop 10.09.2001r. W dniu 1.09.2001r. jego uposażenie na nowym stanowisku wzrosło o jedną grupę i wówczas Dowódca miał obowiązek wydania mu na piśmie stosownej decyzji administracyjnej o pozbawieniu go dodatku w związku z inną specjalnością, którą posiadał i przyznaniu dodatku w dalszej służbie na podstawie § 8 ust. 3 powołanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z 10 października 2000r. Takiej decyzji nie otrzymał i dodatek za klasę specjalisty wojskowego o innej specjalności niż przewidziano w etacie otrzymywał do [...]r. Brak decyzji wprowadził go w błąd ponieważ uważał, że w ciągu trzech lat będzie mógł potwierdzić swoją klasę mistrzowską o specjalności samochodowej, zgodnie z decyzją nr 29/MON z dnia 2.03.1995r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych przez specjalistów wojskowych i instruktorów spadochronowych w siłach zbrojnych Sygn. Szkol. 765/95. Jednocześnie oświadczył, że gdyby otrzymał [...]r. decyzję administracyjną o pozbawieniu go dodatku z powodu przyjęcia stanowiska o innej specjalności to zgodnie z wyciągiem z Rozkazu Z [...] który otrzymał [...]r. za pokwitowaniem odwołał by się do Dowódcy Korpusu Obrony Powietrznej zgodnie z pouczeniem zawartym w rozkazie Z [...] W dalszej części skargi zwrócił uwagę na uszczerbek w świadczeniu emerytalnym w związku ze sposobem utraty prawa do przedmiotowego dodatku. W odpowiedzi na skargę Dowódca Jednostki Wojskowej Nr [...]we W. wniósł o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) sądy administracyjne powołane zostały do badania legalności decyzji, niektórych postanowień i innych aktów organów administracyjnych. W związku z tym kontrolą w postępowaniu przed sądami administracyjnymi objęta jest zgodność z prawem materialnym zaskarżonych aktów administracyjnych, a także badanie zgodności tych aktów pod względem formalnym, a więc badanie, czy w postępowaniu administracyjnym nie nastąpiło takie naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, które miało wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie wojskowe organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Na wstępie należy zauważyć, że ogólną zasadą postępowania administracyjnego stanowi zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 2 k.p.a.), zgodnie z którą uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w przepisach "...Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym..." (B. Adamiak J. Borkowski: "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Warszawa 1998 r. str. 102). Z akt sprawy wynika, że W. T. jesienią [...]r. potwierdził mistrzowską klasę kwalifikacyjną w specjalności wojskowej SW [...], przyznaną mu rozkazem Nr [...] Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] w W. z dnia [...]r. Rozkazem dziennym Nr [...]z dnia [...]r. wstrzymano skarżącemu dalszą wypłatę dodatku za posiadaną klasę mistrzowską specjalisty wojskowego, wypłacając mu jednocześnie stosowne wyrównanie - zgodnie z § 8 ust. 3 pkt 2 w zw. z § 25 rozporządzenia MON z 10 października 2002r. Powołano się przy tym na przepis art. 75 ustawy z dnia 22 grudnia 2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych do wydawania aktów normatywnych oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 120, poz. 1268/, zgodnie z którym z dniem 30 marca 2001r. utraciły moc akty prawne, które przed dniem wejścia w życie Konstytucji RP, zostały podjęte lub wydane bez upoważnienia ustawowego, w tym decyzja Nr 29/MON z 2 marca 1995r. w sprawie uzyskiwania klas kwalifikacyjnych ..., oraz Instrukcja o klasyfikowaniu specjalistów wojskowych w SZ RP - Sygn. Szkol. 765/95. Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1974r. o uposażeniu żołnierzy, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem powstania okoliczności uzasadniających tę zmianę. Z treści art. 9 ust. 4 powołanej ustawy wynika obowiązek drogi decyzyjnej dokonywania takich zmian, przy czym - co należy podkreślić - decyzyjna forma załatwiania spraw /roszczeń/ wynikających ze stosunku służbowego nie budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sprawa dotycząca dodatku służbowego jako odnosząca się do składnika treści stosunku służbowego /warunków uposażenia/ związana jest z władczym rozstrzygnięciem przełożonego skierowanym na wywołanie skutku w postaci zmiany wysokości uposażenia, której prawidłowość podlega kontroli administracyjnosądowej. Zdaniem Sądu, powołany przepis art. 75 ustawy z dnia 22.XII.2000r. o zmianie niektórych upoważnień ustawowych ... nie mógł wpływać na byt decyzji w sprawie klasy specjalisty wojskowego. Wskazane unormowanie jest wyłącznie przepisem uchylającym /derogacyjnym/, który - poza zawarciem w swej treści postanowień o uchyleniu przepisów dotychczas obowiązujących - nie spełnia sam przez się innych samodzielnych funkcji prawnych. Nie wskazuje organu właściwego do wzruszenia dotychczasowych decyzji, nie określa przesłanek ich zmiany lub uchylenia, nie odnosi się do kwestii obligatoryjności lub uznaniowości tej zmiany. Należy przy tym - zdaniem Sądu - wykluczyć taką interpretację przepisów, która zakłada, że samo uchylenie dotychczasowego stanu prawnego, przy braku regulacji dotyczących dalszego bytu /trwałości/ decyzji administracyjnych wydanych pod rządami uchylonego stanu prawnego stanowi samodzielną podstawę utraty mocy decyzji tworzących prawa nabyte. Dla przyjęcia takiego założenia musiałaby istnieć wyraźna podstawa normatywna w przepisach derogujących dotychczasowy stan prawny. Za podstawę uchylenia przedmiotowej decyzji nie mogą być także uznane zbiorcze rozkazy organów wojskowych uchylające rozkazy regulujące w generalny i abstrakcyjny sposób materię nadawania klas specjalistów wojskowych. W świetle Konstytucji RP rozkazy takie nie mogą być uznane za źródło prawa. Organy wojskowe nie zajęły jednoznacznego stanowiska w kwestii decyzyjnego bądź niedecyzyjnego charakteru rozkazu z dnia [...]r. wstrzymującego wypłatę dodatku skarżącemu. W piśmie Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...]r. skierowanym do skarżącego utrzymywano, że wydany skarżącemu wyciąg z tego rozkazu stanowił decyzję w rozumieniu prawa administracyjnego, albowiem zawierał w swej treści minimum elementów niezbędnych do zakwalifikowania go jako decyzji administracyjnej. Jednakże w treści zaskarżonej decyzji, i decyzji ją poprzedzającej konsekwentnie twierdzono, że opisana sytuacja nie wymagała wydania decyzji administracyjnej. Mogłoby to wskazywać, że wbrew wymaganiom - zmiana składnika uposażenia skarżącego nie dokonała się w formie decyzyjnej. W związku z dołączeniem do akt sprawy tylko wyciągu z tego rozkazu, a nie jego całości miarodajne ustalenie, czy spełnia on wymagania wymagane od decyzji administracyjnej wymyka się spod kontroli Sądu. Dla dopełnienia obrazu wskazać należy, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Dowódcy Jednostki Wojskowej Nr [...] z dnia [...]r. zawiadamiające o wznowieniu w dniu [...]r. postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyznania W. T. dodatku za klasę specjalisty wojskowego /w aktach brak postanowienia o wznowieniu postępowania/. Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że lektura akt wskazuje, iż organy wojskowe zajmowały sprzeczne stanowiska w sprawie zaistniałego sposobu pozbawienia skarżącego prawa do dodatku służbowego za mistrzowską klasę specjalisty wojskowego przyznanego mu na podstawie dotychczasowych przepisów. Może to oznaczać, że decyzja przyznająca mu pierwotnie ten dodatek nadal funkcjonuje w obrocie prawnym. W związku z tym na porządku stanęłaby kwestia prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącemu przedmiotowego dodatku, jako - być może - regulującej sprawę rozstrzygniętą wcześniej decyzją ostateczną nie wyeliminowaną w prawidłowy sposób z obrotu prawnego. Mając na uwadze wskazówki Sądu organ powinien ponownie przeanalizować i rozważyć przedmiotową sprawę, a rozstrzygnięcie administracyjne dotyczące zaskarżonej decyzji powinno stanowić funkcję dokonanych ustaleń w przedmiocie obowiązywania lub utraty mocy pierwotnej decyzji przyznającej skarżącemu mistrzowską klasę specjalisty wojskowego. Należy także ustosunkować się do informacji o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie skarżącego poprzez ustalenie czy w sensie procesowym wznowienie takie rzeczywiście nastąpiło oraz jakiej decyzji wznowienia dotyczyło. Zgodnie z art. 56 ustawy z 30.VIII.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Z powodu braku w aktach sprawy - poza informacją o wznowieniu postępowania procesowego dowodu w postaci postanowienia o wznowieniu postępowania określającego decyzję podlegającą weryfikacji i przesłanki wznowieniowe, sprawa ta wymyka się spod kontroli Sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z związku z tym stwierdza, że organy administracyjne naruszyły przepisy o postępowaniu administracyjnym w stopniu wpływającym na wynik sprawy. Zgodnie więc z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ zaistniały przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji. Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany - zgodnie z art. 200 cyt. ustawy - zasądzić na rzecz skarżącego koszty postępowania. W tej sprawie nie zachodziła jednak potrzeba orzekania w tym przedmiocie, gdyż skarżący korzystał z ustawowego prawa zwolnienia od kosztów sądowych, a fakt poniesienia innych kosztów nie został przez niego wykazany. Sąd nie orzekał w przedmiocie wykonania zaskarżonej decyzji /art. 152 cyt. ustawy/, gdyż decyzje odmowne zasadniczo nie nadają się do wykonania. Informacyjnie należy podać - w związku z podnoszonymi w skardze zarzutami dotyczącymi spraw emerytalnych - że w sprawach tych właściwe są sądy powszechne.