III SA/Wa 2268/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Kamińska, Sędziowie Sędzia WSA Bożena Dziełak, Sędzia WSA Jerzy Płusa (spr.), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2005 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy rozłożenia na raty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie może być wykonana w całości. Wnioskiem z dnia 6 czerwca 2005 r. M.S. - Skarżący w rozpatrywanej sprawie, zwrócił się do Dyrekcji Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w P. o rozłożenia na raty swojego zadłużenia z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Uzasadniając wniosek wyjaśnił, że powierzchnia jego gospodarstwo rolnego wynosi tylko 1,58 ha, żona wprawdzie pracuje, ale jej zarobki są niskie, natomiast różne opłaty są wysokie i w związku z tym nie był w stanie opłacać należnych składek. Ponadto wskazał, iż w przypadku prowadzenia egzekucji z zarobków żony, zostaną pozbawieni niezbędnych środków do utrzymania rodziny. Zaproponował, iż zapłaci należną składkę za drugi kwartał 2005 r. i poprosił o rozłożenie istniejącego zadłużenia na raty w wysokości 100 zł, płatne w miesiącach nieskładkowych. Po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego, Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, zwany dalej "Prezesem KRUS", decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 10 i art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz.25 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "u.u.s.r.", odmówił rozłożenia na raty spłaty kwoty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, obejmującej okres od trzeciego kwartału 1999 r. do pierwszego kwartału 2005 r., wynoszącej na dzień złożenia wniosku 5849,57 zł. W jednozdaniowym uzasadnieniu stwierdził, że zaległości te zostały objęte tytułami wykonawczymi z dnia 31 marca 2005 r. i na ich mocy będą przymusowo dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Skarżący zwrócił się powtórnie o pozytywne rozpatrzenie jego prośby o rozłożenie na raty spłaty zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Prezes KRUS utrzymał w mocy swoją decyzję dnia [...] czerwca 2005 r. W uzasadnieniu tej decyzji powtórzono jednozdaniowe uzasadnienie zawarte w decyzji wydanej w pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję zatytułowanej "odwołanie", złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Skarżący wniósł o odstąpienie od egzekucji administracyjnej i umożliwienie mu spłaty zadłużenia w formie rat. Nadmienił, że posiada małe gospodarstwo rolne o powierzchni 1,58 ha, z czego użytki rolne stanowią 1,35 ha. Wskazał, że uprawia tradycyjne uprawy polowe przynoszące zmienny zysk w zależności od koniunktury. Przykładowo podał, że ze zbiorów w 2004 r. musiał utylizować blisko 20 ton cebuli, gdyż nie mógł znaleźć nabywcy, a resztę zbiorów sprzedał po 8 gr za kilogram. Ponadto wyjaśnił, że on i jego szesnastoletni syn utrzymywani są ze skromnych zarobków żony pracującej jako sprzątaczka. W 1991 r. uległ poważnemu wypadkowi, który spowodował, że nie może podjąć pracy. Poprosił o uwzględnienie bardzo trudnej sytuacji materialnej jego rodziny. W odpowiedzi na skargę Prezes KRUS wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu dowodowym ustalono, że Skarżący wraz z żoną Z. S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 12 marca 1996 r. stali się współwłaścicielami gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,58 ha. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. wydaną przez KRUS Skarżący wraz z żoną zostali objęci ubezpieczeniem społecznym rolników oraz zobowiązani do zapłaty zaległych składek na ubezpieczenie wraz z odsetkami za zwłokę. W dniu 10 czerwca 2002 r. Skarżący złożył wniosek o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu składek. Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. organ rentowy udzielił Skarżącemu ulgi w postaci układu ratalnego, uwzględniając jego możliwości płatnicze. Jednakże Skarżący nie dotrzymał ustalonych w tej decyzji warunków i pomimo kolejnych informacji o wzrastającym zadłużeniu nie podjął jego spłaty w żadnej formie. Organ rentowy wszczął więc postępowanie egzekucyjne z wynagrodzenia za pracę żony Skarżącego, a ten dopiero wówczas wystąpił z kolejnym wnioskiem o rozłożenie na raty spłaty zadłużenia. Rozpatrując ten wniosek Prezes KRUS nie znalazł przesłanek, które mogłyby stanowić podstawę do odstąpienia od egzekucji i uwzględnienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przytoczony przepis stwarza podstawę prawną do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego nie podnosi zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek z innych powodów niż w niej wskazane. Zaskarżona decyzja narusza przepisy procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocenie Sądu została poddana decyzja odmawiająca rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników. Możliwość rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników ustawodawca przewidział w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. Zgodnie z treścią tego przepisu, Prezes KRUS lub upoważniony przez niego pracownik Kasy, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zainteresowanego, na jego wniosek, uwzględniając możliwości płatnicze wnioskodawcy oraz stan finansów funduszów emerytalno-rentowego i składkowego, może odroczyć termin płatności należności z tytułu składek na ubezpieczenie, rozłożyć ich spłatę na raty lub umorzyć w całości lub w części. Rozstrzygnięcie w przedmiocie rozłożenia płatności na raty, zgodnie z treścią art. 36 ust. 1 pkt 10 u.u.s.r., ma formę decyzji Prezesa KRUS albo upoważnionego przez niego pracownika Kasy. Zauważyć przy tym należy, iż Prezes KRUS nie tylko, zgodnie z art. 59 ust. 3 u.u.s.r., kieruje Kasą oraz wykonuje zadania przewidziane w ustawie i zadania wynikające z odrębnych przepisów, ale także w myśl art. 2 ust. 2 u.u.s.r. jest centralnym organem administracji rządowej, podległym ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. Decyzja wydana przez organ o tak wskazanej pozycji ustrojowej jest decyzją administracyjną, a zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie znajdą zastosowanie przepisy tej ustawy. Przywołane w art. 41a ust. 1 pkt 1 u.u.s.r. kryterium "ważnego interesu zainteresowanego", przy zaistnieniu którego organ "może" uwzględnić wniosek, wskazuje, iż decyzja Prezesa KRUS ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ ten przy ustalonym stanie faktycznym ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności rozstrzygnięcia. Przed wydaniem decyzji organ, zgodnie z art. 7 i art. 77 k.p.a. ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Szczególnie istotnego charakteru w przypadku decyzji podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego nabiera zasada przekonywania wyrażona w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organ administracyjny jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności rozstrzygnięcia jest uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie to jeden ze wskazanych w art. 107 k.p.a. integralnych elementów prawidłowej decyzji administracyjnej. Na uzasadnienie decyzji składać się powinno uzasadnienie faktyczne i prawne. Rozwinięcie tych pojęć ustawodawca zawarł w § 3 powoływanego przepisu, zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodów których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Należy również wskazać, iż warunkiem koniecznym wydania poprawnej decyzji, jest poprzedzenie jej prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem. Wymóg taki wynika wprost z art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Oznacza to konieczność prawidłowego zastosowania przy rozpoznawaniu sprawy przepisów nie tylko prawa materialnego, ale i procesowego. Organy administracji stosując prawo procesowe winny przestrzegać wszelkich wynikających z niego zasad i reguł prowadzenia postępowania. Powinny więc także respektować, wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Odnosząc powyższe uwagi do rozpatrywanej sprawy należy stwierdzić, iż z akt sprawy nie wynika, aby przed wydaniem decyzji Prezes KRUS prowadził jakiekolwiek postępowanie dowodowe. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty pochodzą z postępowania w sprawie rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne rolników, które toczyło się w 2002 r., natomiast po złożeniu przez Skarżącego wniosku z dnia 6 czerwca 2005 r., który to wniosek zainicjował postępowanie w rozpatrywanej sprawie, organ prowadzący to postępowanie nie poczynił żadnych dalszych ustaleń, ani też nie stwierdził, iż oparł się przy rozstrzyganiu sprawy na dokumentach z lat poprzednich, gdyż, n.p. sytuacja Skarżącego nie uległa zmianie. Stanowiło to naruszenie przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a. mówiących o obowiązku organu prowadzącego postępowanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Należy również wskazać, że uzasadnienia obu decyzji są niezwykle lakoniczne i składają się praktycznie z jednego zdania, w którym stwierdza się, iż zaległości, których dotyczy wniosek Skarżącego, objęte są tytułami wykonawczymi i będą przymusowo dochodzone w trybie egzekucji administracyjnej. Określona w art. 41a ust.1 u.u.s.r. przesłanka rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie, t.j. ważny interes zainteresowanego, jest pojęciem nieostrym, którego treść powinna być oceniana w świetle okoliczności konkretnej sprawy, obejmując przy tym możliwości płatnicze Skarżącego i stan finansów funduszu emerytalno-rentowego i składkowego. Ocena ta powinna znaleźć odzwierciedlenie właśnie w uzasadnieniu decyzji. Respektując prawo Prezesa KRUS działającego w ramach, wynikającego z konstrukcji przepisów, uznania administracyjnego, do odmowy rozłożenia na raty spłaty należności z tytułu składek, po rozważeniu kryteriów wskazanych w powyższym przepisie, należy stwierdzić, że w takiej sytuacji uzasadnienie decyzji powinno odnosić się do argumentów przedstawionych przez Skarżącego i odwoływać się do obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego, wyjaśniając w tym kontekście powody podjęcia rozstrzygnięcia odmawiającego uwzględnienia wniosku Skarżącego. Podkreślić również należy, iż żaden przepis u.u.s.r. nie stanowi o tym, iż wystawienie tytułów wykonawczych, czy też prowadzenie postępowania egzekucyjnego stanowi negatywną przesłankę do uwzględnienia wniosku o rozłożenie na raty spłaty należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, a jedynie taki powód odmowy wskazany został w wydanych rozstrzygnięciach. W sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów oraz nie odwołuje się do obowiązującego stanu prawnego, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ocenić jakimi motywami kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie uwzględnienia wniosku Skarżącego. Taki sposób uzasadniania rozstrzygnięcia stanowi nie tylko naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., ale również wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania. Niezależnie od powyższego wskazać także należy, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego - zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. W rozpatrywanej sprawie Skarżącemu nie zapewniono możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, zarówno w pierwszej, jak i drugiej instancji, nie zapewniono mu także możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań, pomimo powinności wynikającej z przywołanych przepisów. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia Zaznaczyć przy tym należy, iż brak było okoliczności wyłączających taki obowiązek. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie uzasadnia wniosek, że naruszony został przepis art. 10 k.p.a. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie braku możliwości wykonania decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy.