II SA/Kr 257/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Woś Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr) AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005r. sprawy ze skargi K. Z., A. Z. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 grudnia 2001r., Nr [...] w przedmiocie nakazania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. Z. kwotę 10 (dziesięć) złotych, a na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 27.12.2001 r., znak: [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 106 poz. 1126 ze zm.) oraz na podstawie art. 138 § l pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania A. Z. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2001 r. znak: [...] nakazującej K. i A. Z. wykonać rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...] i [...] położonej w N. - uchylił zaskarżoną decyzję w części orzekającej, iż nakaz obejmuje rozbiórkę budynku mieszkalnego i w tym zakresie orzekł, że nakaz obejmuje rozbiórkę budynku mieszkalnego o wymiarach 11,45 m x 7,50 m z częścią o wymiarach 3,20 x 2,30 m, w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 48 prawa budowlanego nakazał K. i A. Z. rozbiórkę budynku mieszkalnego wybudowanego na działce [...], [...]. Od decyzji tej odwołanie wniósł A. Z. podnosząc, że otrzymany przez jego żonę darowizną stary budynek mieszkalny został poddany dwukrotnemu działaniu powodzi; w 1997 oraz w 2001 r., które uszkodziło budynek i dlatego skarżący uzyskał decyzję Wójta Gminy N. na remont starego budynku. Skarżący dodał, iż gdy dowiedział się, iż ustawa z dnia 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych, w wyniku działań żywiołu daje mu uprawnienie ustawowe do remontu starego budynku bez pozwolenia na budowę, doszedł do wniosku, że remont nie podlega trybom rygorystycznych wymogów prawa budowlanego i dopuszczalne są pewne odstępstwa. Prowadząc więc swoją budowę nie popełnił samowoli budowlanej, lecz dokonał tylko pewnego odstępstwa od udzielonego mu pozwolenia na remont. Po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym Wojewódzki Inspektor stwierdził, co następuje: W wyniku działań kontrolnych organ I instancji przeprowadził w dniu [...].10.2001 r. oględziny na przedmiotowej działce budowlanej stwierdzając, że jest prowadzona budowa od podstaw nowego budynku mieszkalnego. Realizowany budynek mieszkalny o wymiarach 11,45 x 7,50 m z częścią o wymiarach 3,20 x 2,30 m jest obiektem murowanym, parterowym, z dachem dwuspadowym. W dniu oględzin wykonane były ściany murowane z bloczków z betonu komórkowego, drewniana konstrukcja więźby dachowej z ociepleniem i pokrycie zachodniej połaci dachu wykonane z blachy powlekanej. Stwierdzono, że na działce, oprócz realizowanej budowy istnieje stary budynek mieszkalny, którego część rozebrano. Budowany budynek mieszkalny zajmuje teren po rozebranej części starego budynku mieszkalnego, a odległość pomiędzy budowanym budynkiem, a pozostawioną częścią starego budynku wynosi 1,0 m. Organ I instancji stwierdził, że pod całym nowo budowanym budynkiem mieszkalnym wykonano nowe fundamenty, także w części zajmującej teren po rozbiórce. Podczas oględzin ustalono, że Państwo K. i A. Z. uzyskali decyzję Wójta Gminy N. z dnia [...].09.2001 r. Znak: [...] udzielającą pozwolenia na wykonanie robót remontowych w starym budynku mieszkalnym, natomiast inwestorzy nie okazali pozwolenia na budowę realizowanego budynku mieszkalnego. Inwestor A. Z. podczas oględzin wniósł prośbę o pozwolenie na dokończenie budowy. Pismem z dnia [...].10.2001 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie prowadzonej budowy budynku mieszkalnego, a następnie wydał decyzję z dnia [...].11.2001r. Znak: [...] będącą przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego. Przepis art. 28 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 tej ustawy. W świetle przepisu art. 29 Prawa budowlanego z 1994 r. budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego realizowana w 2001 r. wymagała uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Powyższego stanu nie zmieniają przepisy ustawy z dnia 17 lipca 1997 r. o szczególnych zasadach remontów i odbudowy obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych wskutek powodzi (w 1997 r.) (Dz.U. Nr 80 z 1997 r. poz. 492), gdyż z przepisu art. 5 ust 2 pkt 3 tej ustawy wynikała, że odbudowa budynków mieszkalnych o kubaturze do 1000 m sześciennych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym z przepisu art. 5 ust 3 tej ustawy wynika, że odbudowa budynku mieszkalnego wymaga zgłoszenia, jednak przepis art. 3 pkt 2 tej ustawy stanowi, że odbudowa jest to odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części w miejscu i wymiarach obiektu odtwarzanego, jeżeli odtwarzaniu podlegają elementy konstrukcyjne. Podobnie ustalonego stanu rzeczy odnośnie konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie zmieniają przepisy ustawy z dnia 11.08.2001r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz.U. Nr 84 z 2001 r. poz. 906), gdyż z przepisu art. 7 ust l pkt 3 tej ustawy wynika, że odbudowa budynków mieszkalnych o kubaturze do 1000 m. sześciennych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, przy czym z przepisu art. 7 ust 2 tej ustawy wynika, że odbudowa budynku mieszkalnego wymaga zgłoszenia, jednak przepis art. 4 pkt l tej ustawy stanowi, że odbudowa jest to odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części w miejscu i o wymiarach obiektu zniszczonego lub uszkodzonego, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Przepisy obydwu powyższych ustaw nie znajdują zastosowania w sprawie ponieważ budowany budynek mieszkalny nie jest położony w miejscu starego uszkodzonego przez powodzie budynku mieszkalnego i ma inne wymiary. Konieczności uzyskania przez inwestorów decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego nowego budynku mieszkalnego nie zmienia również fakt, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na remont starego budynku mieszkalnego. Realizowanej budowy nie można określić mianem odstępstwa od wydanego pozwolenia na remont. Realizacja budowy przedmiotowego nowego budynku mieszkalnego przez K. i A. Z. bez wymaganego pozwolenia na budowę stanowi więc samowolę budowlaną. Zgodnie z art. 48 prawa budowlanego z 1994 r., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonej decyzji właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Ponieważ na działce znajdują się dwa budynki mieszkalne, a z rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji nie wynikało, który budynek ma podlegać rozbiórce, organ II instancji zreformował w tym zakresie decyzję organu I instancji. Natomiast orzeczony w decyzji organu I instancji nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu jest zasadny i zgodny z prawem. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżący K. i A. Z. wnieśli o uchylenie w całości decyzji organu odwoławczego i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając: - obrazę prawa materialnego przez niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie art. 48 i art. 52 prawa budowlanego, - błąd w ustaleniach faktycznych dotyczący remontu i rozbiórek obiektów zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu /Dz.U. Nr 84 poz. 2001/. Ponadto skarżący przytoczyli argumenty przedstawione już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podnosząc dodatkowo, że postępowanie było prowadzone nierzetelnie. Organ nie informował ich o prawach obowiązujących na terenach dotkniętych klęską powodzi, a zwłaszcza o uproszczonej procedurze odbudowy zniszczonych przez żywioł budynków. Właśnie ich budynek został w czasie dwukrotnej powodzi mocno uszkodzony. Zaszła więc konieczność jego odbudowy. Podjęli starania o pozwolenie na remont i modernizację starego budynku. Kiedy tylko uzyskali pozwolenie i rozpoczęli roboty Nadzór Budowlany dokonywał dwukrotnie kontroli budowy nie zwracając im uwagi na odstępstwa od pozwolenia. Utwierdził ich tym samym, że budowa prawidłowo postępuje. Dopiero w dniu [...].10.2001 r., Inspektor budowlany zwrócił im uwagę, że budowę prowadzą w sposób niezgodny z prawem, a w listopadzie przesłał im decyzję o rozbiórce obiektu. Gdyby inspektorzy kontrolujący budowę zareagowali wcześniej, to by nie zaawansowali budowy w tym stopniu, w którym znajduje się obecnie. Ponadto nigdzie nie określono wymiarów starego budynku więc twierdzenie, ze odbudowa nie pokrywa się z jego wymiarami jest błędne. Wbrew ustaleniom organów orzekających budowa nie jest samowolą, a odstępstwem od dopuszczonych zasad odbudowy, o jakich mowa w przepisach szczególnych z 2001 r. W piśmie z dnia [...].11.2005 r. skarżący podnoszą ponadto, iż na podstawie zatwierdzonego projektu i pozwolenia władzy budowlanej przystąpili do remontu i odbudowy domu, a wykonali m. in. nowe ławy fundamentowe zgodnie z zatwierdzonym projektem. Jedynym odstępstwem od projektu robót było zastąpienie zgrzybiałych i zamokniętych ścian zewnętrznych, których nie dało się osuszyć nowymi bloczkami betonu komórkowego. O ile jednak było to odstępstwo od projektu remontu, to jednak mieściło się w ustawowej definicji odbudowy, zgodnie z którą elementy zniszczone można zastąpić nowymi. Zarzucili dodatkowo, że odstęp l m., o którym mowa w uzasadnieniu decyzji nie oznaczał, że budowa została przesunięta. Był on przejściem technologicznym pomiędzy remontowanymi częściami umożliwiającym dostęp robotnikom. W końcu zarzucili, że nie można im przypisać dopuszczenia się samowoli budowlanej, skoro w dacie rozpoczęcia robót legitymowali się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Gdyby zaś przyjąć, że realizacja prac w sposób istotny odbiegała od zatwierdzonego projektu, to właściwym trybem postępowania byłoby wstrzymanie robót i doprowadzenie obiektu do stanu zgodności z prawem w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przyznał, że faktycznie nie określono wymiarów starego budynku, jednak ta kwestia wbrew twierdzeniom skarżących nie ma znaczenia w sprawie, gdyż realizowana jest samowola budowlana budynku mieszkalnego a uzyskanie przez inwestorów pozwolenia na remont nie może prowadzić do uznania budowy nowego budynku jako odstępstwa od pozwolenia na remont. Sąd zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 97 par l ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.01.2004 r. i postępowanie nie został zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy z dnia 30.08.2002 r. - prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Właściwym zatem do rozpoznania niniejszej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Skarga jest zasadna. Zarzutom skarżących nie można odmówić słuszności. Nie zostały bowiem wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego i ustalone istotne okoliczności mające doniosłe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 77 k.p.a. organ orzekający w I instancji nie zgromadził w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, przez co nie można dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonych decyzji. Brak jest w aktach dokumentów o podstawowym znaczeniu dla sprawy, takich jak: pozwolenie na roboty budowlane, zatwierdzonego projektu robót budowlanych, mapy sytuacyjnej z wymiarami i położeniem starego budynku. Niepełny materiał dowodowy nie pozwala na ocenę czy organy orzekające trafnie dokonały kwalifikacji samowoli budowlanej i prawidłowo zastosowały rygor przewidziany art. 48 prawa budowlanego. Zgodnie z ustawową definicją pojęcia budowy zawartą w przepisie art. 3 pkt 6 prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę oraz przebudowę obiektu budowlanego. Zaś przez roboty budowlane - budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Przepis art. 28 prawa budowlanego stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30 prawa budowlanego, które do tego przypadku nie mają zastosowania. Zdaje się być bezsporną okolicznością, że skarżący przystąpili do realizowania remontu zgodnie z zatwierdzonym projektem dysponując ostateczną decyzją o pozwoleniu na remont. Jednakże zakres tego remontu nie został wykazany w tym postępowaniu i nie został skonfrontowany z wykonanymi robotami. Wedle twierdzeń skarżących zatwierdzony projekt robót budowlanych obejmował wykonanie zrealizowanej już ławy fundamentowej, podczas gdy nadzór budowlany zaliczają do samowoli budowlanej, świadczącej o wykonywaniu nowego budynku w innym miejscu. Istotnym jest też, czy rzeczywiście stwierdzony "odstęp I m" był odstępem świadczącym o istnieniu dwóch budynków; starego i nowego wznoszonego w innym miejscu, czy też było celowe, technologiczne dojście dla trudno dostępnych miejsc, umożliwiające wykonywanie określonych robót budowlanych. Brak pomiarów powierzchni zabudowy, a także ustalenia wielkości kubatury budynku jest istotnym uchybieniem. Bez porównania powierzchni zabudowy starego budynku, z jego nowym stanem nie można twierdzić w sposób stanowczy; ani o rozbudowie ani o przesunięciu lokalizacji budynku. Podobnie jak bez zbadania zakresu robót wynikających z zatwierdzonego projektu i ostatecznej decyzji Wójta Gminy N., z dnia [...].09.2001r. /znak: [...]/ zezwalającej na remont i częściową przebudowę (w aktach brak tej decyzji) ze zakresem robót budowlanych zrealizowanych już przez inwestorów, nie można określić czy ma miejsce odstępstwo (istotne) od warunków określonych w tym pozwoleniu, skutkujące zastosowaniem trybu przewidzianego przepisami art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Czy też jest to samowola budowlana polegająca na budowie obiektu budowlanego bez pozwolenia, dla której jest przewidziany rygor z art. 48 p. budowlanego. Kubatura budynku może mieć istotne znaczenie, gdyż istniała możliwość zastosowania w niniejszej sprawie szczególnego trybu przewidzianego w ustawie z dnia 11.08.2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu /Dz.U. z 2001 r., Nr 84 poz. 906/, która weszła w życie 14.08.2001 r. gdyby się okazało, że budynek ma mniejszą kubaturę niż 1000 m3., a jego wysokość nie przekracza 12m. n.p.m.. i o ile znajduje się na terenie, w którym tryb ten ma zastosowanie. Biorąc pod uwagę powyższe Sąd wobec naruszenia przez organy orzekające przepisów postępowania, a to art. 7, 77 par l k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Takie rozstrzygnięcie sięgające "w głąb" sprawy jest w tym wypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia w myśl przepisu art. 135 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji Sąd uwzględniając skargę orzekł, jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 par. l pkt. l lit. "c" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.