II SA/Kr 1707/01

Sygn. akt II SA/ Kr 1707/ 01 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Woś ( spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Janusz Kasprzycki Protokolant: Karina Lutyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2005r. sprawy ze skargi M. S., M. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] 2001r., Nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. II SA.Kr 1707.01 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak: [...], Wojewoda Ś. na podstawie art. 138 § l pkt l k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. i M. małżonków S. od decyzji Starosty J. z dnia [...] 2001 r., znak: [...], orzekającej o udzieleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, Oddział Południowo-Wschodni, Biuro w K. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obrębu geodezyjnego Ł., gmina J., jako działka ewidencyjna nr 67/1 o pow. 0,975 ha, stanowiącą własność odwołujących się, i nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda Ś. stwierdził co następuje: decyzją z dnia [...] 2001 r., znak:[...], Starosta J. orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa z przeznaczeniem na budowę obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr 7. Decyzją z dnia [...] 2001 r., znak:[...], Wojewoda Ś. po rozpatrzeniu odwołania M. i M. małżonków S. utrzymał w mocy powyższą decyzję. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych, Oddział Południowo-Wschodni, Biuro w K., która będzie realizować cel publiczny, jakim jest budowa obwodnicy miasta J. w ciągu drogi krajowej nr 7, działając w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa, wystąpiła do Starosty J. o udzielenie jej zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości oraz nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż uzyskanie prawa do gruntu jest warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Opóźnienia w uzyskaniu pozwolenia na budowę spowodują dla Skarbu Państwa poważne straty finansowe oraz uniemożliwią wykorzystanie na ten cel środków z Banku Światowego. W ocenie Wojewody Ś. postępowanie w sprawie organu I instancji oraz rozstrzygnięcie merytoryczne jest prawidłowe i znajduje oparcie w postanowieniach art. 122 pkt l ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, póz. 543 oraz w art. 108 k.p.a. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. i M. małżonkowie S. podnieśli zarzuty dotyczące nie decyzji o udzieleniu Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, Oddział Południowo-Wschodni, Biuro w K. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości, lecz ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, co nastąpiło inną decyzją Starosty J., a mianowicie decyzją z dnia [...] 2001r., znak:[...]. Na wezwanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. pismem z dnia [...] 2005r. M. S. sprecyzował, że przedmiotem skargi są decyzje w przedmiocie zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości i przytoczył na uzasadnienie skargi poglądy zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego-Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia [...] 2003 r., sygn. akt II [...], wydanego - w ocenie skarżącego -w identycznej sprawie oraz w pracy T. Wosia: Wywłaszczanie i zwrot nieruchomości, Warszawa 1998, s. 89-93. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Świętokrzyski wniósł o jej oddalenie argumentując podobnie jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Rozpatrując skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. zważył co następuje: skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych względów, niż w niej wskazane. 1. Zgodnie z art. 122 ust. l ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543, w przypadkach określonych w art. 108 k.p.a. starosta może w drodze decyzji udzielić osobie, która będzie realizować cel publiczny, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jeżeli zwłoka w zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego. Przepis ten dopuszcza więc szczególną formę czasowego ograniczenia prawa własności w drodze decyzji administracyjnej, polegającą na pozbawieniu właściciela nieruchomości jednego z podstawowych atrybutów prawa własności tej nieruchomości, a mianowicie uprawnienia do korzystania z niej, obejmującego uprawnienia do posiadania nieruchomości, użytkowania i pobierania z niej pożytków i innych przychodów oraz do faktycznych nią dyspozycji (np. zmiany przeznaczenia). Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może natomiast zastępować instytucji wywłaszczenia nieruchomości. W związku z tym więc w przedmiotowej sprawie Skarb Państwa - wbrew twierdzeniom organów obu instancji - nie mógł uzyskać na podstawie decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości prawa własności tej nieruchomości, niezbędnego do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę planowanej inwestycji. 2. Zgodnie z art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości organ wywłaszczeniowy "może" wydać "w przypadkach określonych w art. 108 Kodeksu postępowania administracyjnego", jeżeli "zwłoka w jej zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego." Sformułowanie, że organ "może udzielić zezwolenia", użyte przez ustawodawcę w tym przepisie, upoważnia do wniosku, że art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę prawną o charakterze uznaniowym. Stwarza bowiem organowi administracyjnemu możliwość wyboru skutku prawnego, przewidzianego w tym przepisie. Nie oznacza to jednak nieskrępowanej swobody organu przy ustalaniu treści decyzji opartej na takiej normie. Ponadto podkreślić należy wyjątkowy charakter tego rodzaju możliwości ograniczenia prawa własności, jako odstępstwa od generalnej zasady zawartej w przepisach art. 112 ust 2 i art. 121 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którą odjęcie lub ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie przepisów tej ustawy następuje przez wywłaszczenie nieruchomości i przejście prawa własności nieruchomości wywłaszczonej na podmiot wywłaszczający następuje z dniem ostateczności decyzji o wywłaszczeniu. Musi to mieć wpływ ograniczający na zakres stosowania art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można natomiast przyjąć, że określone w tym przepisie materialnoprawne przesłanki takiego zezwolenia (Jeżeli zwłoka w zajęciu uniemożliwiałaby realizację celu publicznego" oraz pozostałe przesłanki, określone w art. 108 § l k.p.a. - do którego odsyła art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami: "ochrona zdrowia lub życia ludzkiego", "zabezpieczenie gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami" i "inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony") należy łączyć z uznaniem organu administracyjnego. Stanowią one przejawy zastosowania przez ustawodawcę dla zbudowania hipotezy normy prawnej (w tym przypadku uznaniowej), pojęć nieostrych (niedookreślonych). Ustalenie takich, sformułowanych w sposób nieostry, przesłanek decyzji, nie różni się niczym z punktu widzenia zakresu swobody organu administracyjnego od ustalenia przesłanek decyzji, sformułowanych w sposób precyzyjny. Wymaga jedynie większej wnikliwości w procesie ustalania stanu faktycznego sprawy. Ich ustalenie będzie podstawą do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a ich niestwierdzenie powinno uzasadniać decyzję odmowną. 3. Zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomość nie uzasadnia sam fakt formalnego wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Uzasadniają je dopiero szczególne względy związane z celem, na jaki nieruchomość ma być wywłaszczona oraz okolicznościami faktycznymi sprawy, w których niemożność objęcia w posiadanie nieruchomości przed zakończeniem postępowania wywłaszczeniowego ostateczną decyzją w sposób istotny i nieodwracalny zakłóciłaby zamierzony proces inwestycyjny, spowodowała jego znaczne opóźnienie lub nawet uczyniła go niemożliwym. Nie mogą to być natomiast takie względy, jak: obawa utraty kredytów lub konieczność rozpoczęcia robót w terminie przewidzianym w umowie z ich wykonawcą (por. W. Ramus: Prawo wywłaszczeniowe. Komentarz, Warszawa 1960, s. 160 i T. Woś: Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, Warszawa 2004, s. 108). Z kolei "zwłoki" nie można łączyć z ewentualnym przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy, przewidzianego w prawie procesowym. Wyjątkowość instytucji z art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami uzasadnia pogląd, że w toku postępowania wywłaszczeniowego muszą zaistnieć nadzwyczajne okoliczności, obiektywne przeszkody w dalszym jego prowadzeniu. Za taką przyczynę "zwłoki" może być uznane np. ustalenie współwłaścicieli nieruchomości niewskazanych we wniosku o wywłaszczenie, konieczność ustalenia następców prawnych dotychczasowego właściciela, czy ujawnienie osób, którym do nieruchomości przysługują prawa rzeczowe ograniczone, co wiąże się z koniecznością powtórzenia w całości lub w znacznej części postępowania wywłaszczeniowego, np. przeprowadzenia negocjacji o nabycie nieruchomości z nowym właścicielem czy współwłaścicielem, stosownie do wymagań art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. T. Woś: op. cit., s. 108-109). W świetle powyższych ustaleń ocenić należy, że przyjęta w decyzjach organów obu instancji w przedmiotowej sprawie jako uzasadnienie wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości potrzeba przyśpieszenia procesu uzyskania pozwolenia na budowę dla zamierzonej inwestycji ze względu na rzekomą utratę przyrzeczonych kredytów bankowych nie może stanowić materialnoprawnej przesłanki do wydania takiego zezwolenia. 4. Możliwość wydania takiego zezwolenia: po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, ale przed wydaniem ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu, wyznacza ramy czasowe stosowania tej szczególnej instytucji prawnej i podkreśla jej funkcjonalny związek z instytucją wywłaszczenia. W związku z powyższym wydanie przez Starostę J. w dniu [...] 2001 r. zezwolenia na czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości, a więc po wydaniu ostatecznej decyzji Wojewody Ś. z dnia [...] 2001 r., znak:[...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty J. z dnia [...] 2001 r., znak:[...], orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości należy ocenić jako naruszające postanowienia art. 122 ustawy o gospodarce nieruchomościami. 5. Decyzja w sprawie zezwolenia (lub odmowy zezwolenia) na niezwłoczne zajęcie nieruchomości po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej stanowi rozstrzygnięcie odrębnej sprawy administracyjnej. Postępowanie w tej sprawie - podobnie jak postępowanie wywłaszczeniowe - może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek. Jeżeli postępowanie wywłaszczeniowe toczy się z urzędu (w sprawie wywłaszczenia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa), również postępowanie w sprawie zezwolenia na zajęcie nieruchomości może nastąpić tylko z urzędu. Natomiast przy wywłaszczaniu na rzecz konkretnej jednostki samorządu terytorialnego, postępowanie w sprawie zezwolenia może nastąpić na wniosek jej organu wykonawczego. W konsekwencji orzeczenie o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości może nastąpić na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Jest natomiast sprawą odrębną, której decyzja o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie może rozstrzygać, ponieważ nie stanowi to materii regulowanej przepisami prawa wywłaszczeniowego, jaka państwowa lub komunalna jednostka organizacyjna będzie w imieniu Skarbu Państwa lub konkretnej jednostki samorządu terytorialnego wykonywać określone w zezwoleniu uprawnienia do korzystania z nieruchomości. W związku z powyższym orzeczenie w decyzji Starosty J. o udzieleniu zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych, Oddział Południowo-Wschodni, Biuro w K., a nie Skarbowi Państwa, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości nieostateczną decyzją organu I instancji, należy również ocenić jako wadliwe. 6. Charakter decyzji z art. 122 ust. l ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz materialnoprawne przesłanki jej wydania określone przez odesłanie do art. 108 k.p.a. czynią wątpliwą możliwość nadania takiej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 108 § l i 2 k.p.a.), co dopuszcza art. 122 ust. l In fine ustawy o gospodarce nieruchomościami. Możliwość nadania takiego rygoru musiałaby być bowiem oceniana w oparciu o te same przesłanki, które uzasadniły już wydanie decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym należy ocenić, że Starosta J. nie wykazał, by zaistniały przewidziane w art. 108 § l k.p.a. przesłanki do nadania wydanej przez niego decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Mając na uwadze powyższe ustalenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., orzekł jak w sentencji wyroku.